В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об экологической экспертизе» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской данный законопроект разработан в целях «урегулирования отношений в сфере экологической экспертизы и направлен на реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду путем предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду».
Главой 2 законопроекта регламентированы полномочия государственных органов и органов местного самоуправления в сфере экологической экспертизы. В частности, данной главой закреплен исчерпывающий перечень полномочий Правительства Донецкой Народной Республики и органов местного самоуправления, что является недопустимым, поскольку отдельные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления закреплены в Законе Донецкой Народной Республики от 30.04.2015 № 38-IHC «Об охране окружающей среды», а также других нормативных правовых актах.
Также, в отличие от Федерального закона Российской Федерации от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – ФЗ № 174), в законопроекте отсутствуют полномочия Главы Донецкой Народной Республики и Народного Совета Донецкой Народной Республики.
Так, в ФЗ № 174 закреплено, что «Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в области экологической экспертизы. Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает соответствие законодательных актов Российской Федерации законодательству Российской Федерации об экологической экспертизе».
Необходимо отметить, что данные предписания исходят из положений Конституции Российской Федерации, которые содержатся и в части 2 статьи 56 Конституции Донецкой Народной Республики, согласно которым, Глава Донецкой Народной Республики в установленном порядке принимает меры по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Донецкой Народной Республики.
Кроме того, в статье 7 «Полномочия органов местного самоуправления в сфере экологической экспертизы» законопроекта в отличие от ФЗ № 174 отсутствуют такие полномочия органов местного самоуправления, как: принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы; организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе; организация по требованию населения общественных экологических экспертиз.
С целью обеспечения единства практики назначения, проведения экологической экспертизы и использования ее результатов, а также для приведения положений законопроекта в соответствие с нормами ФЗ № 174 предлагаем главу 2 рассматриваемого проекта нормативного правового акта доработать.
В статье 9 законопроекта содержится исчерпывающий перечень объектов государственной экологической экспертизы.
Следует указать, что в данном перечне отсутствует в качестве объекта государственной экологической экспертизы проектная документация объектов, связанных с обращениями отходов.
Обращаем внимание на то, что в соответствии с пунктом 2 статьи 9 Закона Донецкой Народной Республики от 09.10.2015 № 82-IHC «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 82-IHC) к полномочиям республиканского органа исполнительной власти, который реализует государственную политику в сфере охраны окружающей среды в сфере обращения с отходами, относится проведение в порядке, установленном законодательством Донецкой Народной Республики, государственной экологической экспертизы научно-исследовательских и технологических разработок, проектно-сметной документации на строительство и реконструкцию предприятий, установок, полигонов, комплексов, сооружений, других специально отведенных мест или объектов по соблюдению требований законодательства Донецкой Народной Республики.
Вышеуказанное полномочие не сможет быть реализовано на практике в случае отсутствия в законопроекте положений о возможности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, связанных с обращениями отходов.
С учетом изложенного предлагаем перечень объектов государственной экологической экспертизы (статья 9 законопроекта) дополнить таким объектом как проектная документация объектов, связанная с обращениями отходов.
Частью 4 статьи 10 законопроекта предусмотрено, что срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать девяноста рабочих дней и может быть продлен на тридцать рабочих дней по заявлению заказчика.
Вместе с тем в действующем Законе Донецкой Народной Республики от 09.10.2015 № 81-IHC «Об экологической экспертизе» (далее – Закон № 81-IHC) установлено, что «предельные сроки проведения государственной экологической экспертизы объектов:
1) для простых объектов государственной экологической экспертизы до 30 календарных дней;
2) для объектов государственной экологической экспертизы средней сложности – до 60 дней;
3) для сложных объектов государственной экологической экспертизы – до 90 дней».
Кроме того, в Российской Федерации срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать два месяца.
В связи с тем, что срок проведения государственной экологической экспертизы завышен по сравнению с Законом № 81-IHCи ФЗ № 174, считаем целесообразным дополнительно согласовать его с соответствующими государственными органами Донецкой Народной Республики.
Согласно части 1 статьи 12 законопроекта «экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, имеющий высшее профессиональное образование, соответствующие специальность, квалификацию и практический опыт в проведении экологической экспертизы или в оценке воздействия на окружающую среду не менее трех лет».
Требования к эксперту существенно завышены по сравнению с Законом № 81-IHC и ФЗ № 174, в соответствии с которыми, «экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере охраны окружающей среды к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии».
Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает дополнительно согласовать требования к эксперту с уполномоченными государственными органами.
В соответствии с частью 5 статьи 10 законопроекта государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере охраны окружающей среды, для проведения государственной экологической экспертизы конкретного объекта.
Кроме того, частью 1 статьи 13 законопроекта предусмотрено, что в состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы включаются в качестве экспертов государственной экологической экспертизы штатные сотрудники республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере охраны окружающей среды, а также внештатные эксперты по согласованию с ними.
Данные предписания предоставляют республиканскому органу исполнительной власти, реализующему государственную политику в сфере охраны окружающей среды формировать состав экспертов из штатных экспертов, что является недопустимым, поскольку штатные эксперты находятся в подчинении указанного органа. Подобная модель правового регулирования может привести к злоупотреблению полномочиями при проведении государственной экологической экспертизы.
В Российской Федерации государственная экологическая экспертиза основывается на принципе независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы, который также содержится в пункте 7 статьи 3 законопроекта.
Выполнение данного принципа обеспечивается преимущественно путем формирования экспертных комиссий в основном из внештатных экспертов. В то же время в случаях предусмотренных нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы допускается участие в качестве экспертов государственной экологической экспертизы штатных сотрудников.
На основании изложенного предлагаем часть 1 статьи 13 законопроекта доработать.
Главой 4 законопроекта предусмотрены положения об общественной экологической экспертизе. В то же время данная глава, в отличие от Закона № 81-ІHC (статья 36), не содержит положений, регламентирующих процедуру ее проведения, что создаст препятствия в реализации указанного вида экологической экспертизы. В связи с этим предлагаем главу 4 законопроекта доработать в указанной части.
Согласно статье 16 законопроекта «общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе физических лиц и общественных организаций общественными организациями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение общественной экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Донецкой Народной Республики».
Следует указать, что среди субъектов, обладающих правом на инициирование общественной экологической экспертизы, не указаны органы местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления не смогут принимать участие в принятии экологически значимых решений.
Кроме того, данный подход противоречит законодательному опыту Российской Федерации (статья 20 ФЗ № 174), и, следовательно, избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
На основании изложенного предлагаем статью 16 законопроекта дополнить положениями о возможности инициирования общественной экологической экспертизы органами местного самоуправления.
Далее, частью 2 статьи 18 законопроекта установлено, что заключение общественной экологической экспертизы носит рекомендательный характер.
С целью совершенствования правового регулирования отношений общественной экологической экспертизы целесообразно обратиться к законодательному опыту Российской Федерации. Так, частью 2 статьи 25 ФЗ № 174 закреплено, что «заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации». Таким образом, российский законодатель предусматривает возможность установления обязательного характера заключения общественной экологической экспертизы, тем самым позволяя представителям общественности принимать действенное участие в принятии экологически значимых решений.
С учетом изложенного предлагаем доработать законопроект в указанной части.
В соответствии с пунктом 2 статьи 19 законопроекта «физические лица и общественные организации в сфере экологической экспертизы имеют право … направлять в письменной форме республиканскому органу исполнительной власти, реализующему государственную политику в сфере охраны окружающей среды, аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности».
В то же время законопроектом не предусмотрена соответствующая обязанность вышеуказанного органа рассматривать материалы, отражающие общественное мнение. При этом в Законе № 81-ІHC соответствующая норма предусмотрена в части 2 статьи 34:
«При подготовке заключения государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации проекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в эколого-экспертную комиссию государственной экологической экспертизы, отражающие общественное мнение».
Отсутствие подобного положения в законопроекте приведет к ситуации, при которой после реализации закрепленного в пункте 2 статьи 19 законопроекта права не последует никаких действий со стороны соответствующего субъекта государственно-властных полномочий.
На основании изложенного предлагаем дополнить законопроект вышеуказанными положениями.
Статьей 20 законопроекта предусмотрены права заказчика государственной экологической экспертизы.
Стоит указать, что в отличие от ФЗ № 174, в указанной статье не предусмотрена возможность заказчика получить от уполномоченного органа информацию о сроках проведения государственной экологической экспертизы. При этом данная информация является существенной для заказчика, так как прямо затрагивает его экономические интересы.
Также не предусмотрено право получать от уполномоченного органа для ознакомления нормативно-технические и инструктивно-методические документы о проведении государственной экологической экспертизы, что усложнит защиту заказчиком своих законных интересов в ходе проведения экологической экспертизы.
На основании изложенного предлагаем статью 20 доработать в указанной части.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 5, 11, 48, 59 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах закона антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проектов законов в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает указанный законопроект с учётом замечаний и предложений.