В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «Об обращениях граждан» (далее – законопроект).
Разработчиком в пояснительной записке указывается на то, что «Закон «Об обращениях граждан» не предусматривает способа идентификации личности гражданина направившего обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, к должностным лицам по информационным системам общего пользования в электронной форме. В связи с чем, предусмотренные в Законе «Об обращениях граждан» требования к электронным обращениям лишают возможности убедиться в действительности направления обращения конкретным лицом, что позволяет подавать от имени заявителя электронные обращения с недостоверными фактами (ложные обращения) посторонними лицами».
Подпунктом «а» пункта 1 статьи 1 законопроекта предлагается часть 21 статьи 10 Закона Донецкой Народной Республики от 20.02.2015 № 13-ΙНС «Об обращениях граждан» (далее – Закон № 13-ΙНС) дополнить абзацем вторым следующего содержания:
«Гражданин обязан приложить к такому обращению копию документа, удостоверяющую его личность в электронной форме. Представители граждан, подавшие обращение в форме электронного документа, обязаны приложить к такому обращению копии документов, удостоверяющих их личность и подтверждающих их полномочия в электронной форме».
В то же время в абзаце первом части 21 статьи 10 Закона № 13-ΙНС предусмотрено требование о необходимости изложения идентифицирующей информации в обращении, поданном в форме электронного документа. В частности предусмотрено, что «в обращении, поданном в форме электронного документа, гражданин обязательно указывает свои фамилию, имя, отчество (при наличии), адрес места жительства (пребывания), адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ или уведомление о переадресации обращения».
Обращаем внимание на то, что подобный подход к регулированию порядка подачи обращения в форме электронного документа закреплен и в Российской Федерации и не предполагает обязанность гражданина по предоставлению копий документов (часть 3 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ)).
Таким образом, порядок подачи обращения в форме электронного документа, закрепленный Законом № 13-ΙНС, в целом соответствует законодательному регулированию, закрепленному Российской Федерацией.
Обращаем внимание и на то, что подача гражданином копию документа, удостоверяющую его личность в электронной форме, в отдельных случаях не может служить убедительным фактором, подтверждающим личность такого гражданина. В частности, возможна ситуация при которой гражданином был утерян документ, удостоверяющий личность и им в дальнейшем воспользовалось иное лицо. Следовательно, внесение изменений, указанных в подпункте «а» пункта 1 статьи 1 законопроекта не позволит однозначно разрешить проблему идентификации граждан при подаче обращений в электронной форме.
Кроме того, следует обратить внимание и на то, что действующая редакция части 21 статьи 10 Закона № 13-ΙНС уже содержит абзац второй, которым предусмотрено, что «гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме». Аналогичное положение закреплено и в предложении третьем части 3 статьи 7 Закона № 59-ФЗ. Таким образом, дополнение рассматриваемой части указанным абзацем может привести к исключению действующего абзаца второго, который соответствует законодательству Российской Федерации.
На основании изложенного предлагаем подпункт «а» пункта 1 статьи 1 законопроекта исключить.
Далее, подпунктом «б» пункта 1 статьи 1 законопроекта предлагается часть 21 статьи 10 Закона № 13-ΙНС дополнить также абзацем четвертым следующего содержания:
«Граждане, подавшие обращение в форме электронного документа либо их представители, обязаны явиться в течение 10 дней с момента направления электронного обращения, в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, к которым было направлено обращение, для предъявления оригиналов документов указанных в абзаце втором настоящей части и подтверждения поданного обращения».
Кроме того, абзацем вторым предлагаемой к дополнению части 5 статьи 18 Закона № 13-IHC (пункт 3 статьи 1 законопроекта) предусмотрено, что «обращения, поданные в форме электронного документа, могут быть оставлены без рассмотрения по существу, в случае неявки граждан, подавших такое обращение либо их представителей в течение срока указанного в абзаце четвертом части 21 статьи 10 настоящего Закона».
Стоит указать, что подобные положения существенно усложняют процедуру подачи гражданами обращений и в целом создают существенные ограничения в реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 26 Конституции Донецкой Народной Республики). Так, в случае принятия законопроекта, объективное отсутствие у гражданина возможности явится в соответствующий орган (болезнь, нахождение за пределами территории государства и т.п.) приведет к тому, что его электронное обращение не будет принято к рассмотрению.
Также отметим то, что закрепление требования по явке в соответствующий в государственный орган (орган местного самоуправления или к должностному лицу) противоречит смыслу электронной формы направления обращений граждан как формы, предоставляющей гражданам возможность дистанционного (удаленного) и оперативного взаимодействия с адресатом обращения.
Кроме того, обязанность явки в государственный орган (орган местного самоуправления или должностному лицу), к которому было направлено обращение, не закреплена в Законе № 59-ФЗ. Соответственно, установление положений, предусмотренных в подпункте «б» пункта 1 статьи 1 законопроекта, будет противоречить избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В Российской Федерации в некоторых нормативных актах субъектов Российской Федерации закреплена лишь возможность приглашения гражданина, направившего письменное обращение, на личный прием. Так, Закон Томской области от 11 января 2007 года № 5-ОЗ «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» в части 4 статьи 7 указывает, что гражданин, направивший письменное обращение, может быть по инициативе государственных органов Томской области, органов местного самоуправления, должностных лиц приглашен на личный прием. Неявка гражданина на личный прием не препятствует рассмотрению письменного обращения.
Поскольку право государственных органов, органов местного самоуправления, их руководителей и других должностных лиц по рассмотрению обращений граждан приглашать обратившихся граждан и/или их представителей, для личной беседы и уточнения сути обращения изложено в пункте 1 предлагаемой редакции статьи 141 Закона № 13-IHC (пункт 2 статьи 1 законопроекта) предлагаем:
1) подпункт «б» пункта 1 статьи 1 законопроекта исключить;
2) абзац второй предлагаемой к дополнению части 5 статьи 18 Закона № 13-IHC (пункт 3 статьи 1 законопроекта) изложить в следующей редакции:
«Неявка гражданина и/или его представителя для личной беседы и уточнения сути обращения не препятствует рассмотрению письменного обращения».
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 11, 48, 104 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах закона антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проектов законов в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.