В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской данный законопроект «разработан в целях определения правового положения государственных и муниципальных унитарных предприятий, прав и обязанностей собственников их имущества, порядка создания, реорганизации и ликвидации указанных предприятий».
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
По тексту законопроекта используется конструкция «муниципальное образование». Необходимо отметить, что данный термин характерен для законодательства Российской Федерации.
Безусловно, курс на гармонизацию законодательства Донецкой Народной Республики с законодательством Российской Федерации имеет приоритетное значение при разработке и принятии Народным Советом Донецкой Народной Республики законодательных актов, однако действующее законодательство Донецкой Народной Республики лишено положений, предусматривающих определение термина «муниципальное образование», что является прямой предпосылкой к его различному толкованию.
Стоит также указать, что в настоящий момент в законодательстве Донецкой Народной Республики применяется термин «территориальная община» (статья 2 Закона Донецкой Народной Республики от 28.11.2014 № 01-IHC «О местных выборах Донецкой Народной Республики»).
С учетом изложенного предлагаем положения законопроекта в части использования конструкции «муниципальное образование» доработать.
Частью 2 статьи 7 законопроекта предусмотрено, что «Донецкая Народная Республика, муниципальное образование не несут ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана указаниями или иными действиями собственника его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам».
Вместе с тем, законопроектом не предусмотрена такая форма юридически значимого поведения собственника имущества как бездействие, которое также может привести к несостоятельности (банкротству) предприятия. С учетом изложенного предлагаем часть 2 статьи 7 законопроекта после слов «иными действиями» дополнить словом «(бездействием)».
Пунктом 6 части 3 статьи 9 законопроекта предусмотрено, что «устав унитарного предприятия должен содержать порядок назначения на должность руководителя унитарного предприятия, а также порядок заключения с ним, изменения и прекращения трудового договора». Указанное положение основано на абзаце шестом части 3 статьи 9 Закона № 161-ФЗ.
Однако аналогичные положения Закона № 161-ФЗ также закрепляют, что порядок заключения, изменения и прекращения трудового договора осуществляется в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами. Данный подход представляется целесообразным, поскольку именно трудовое законодательство закрепляет основные положения о трудовых договорах и является основой для иных, содержащих нормы трудового права, нормативных правовых актов. В связи с этим предлагаем пункт 6 части 3 статьи 9 законопроекта дополнить конструкцией «в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами».
Отметим и то, что в пункте 6 части 3 статьи 9 законопроекта установлено, что руководитель унитарного предприятия осуществляет свои полномочия на основании трудового договора. В свою очередь, в абзаце втором части 6 статьи 8 законопроекта установлено, что руководитель унитарного предприятия действует на основании трудового договора (контракта).
Отсутствие в законопроекте единства терминологии противоречит пункту 2 части 2 статьи 25 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC) в котором указано, что в тексте нормативного правового акта не допускается употребление в одном и том же смысле разных понятий (терминов).
Учитывая изложенное предлагаем вышеуказанные нормы привести в соответствие с положениями Закона № 72-IHC.
Частью 5 статьи 9 законопроекта установлено, что «устав казенного предприятия кроме сведений, указанных в части 3 настоящей статьи, должен содержать сведения о размере его уставного фонда, о порядке и об источниках его формирования, а также о направлениях использования прибыли».
В то же время указанный подход не соответствует положениям Закона № 161-ФЗ, частью 5 статьи 9 которого предусмотрено, что «устав казенного предприятия кроме сведений, указанных в пункте 3 настоящей статьи, должен содержать сведения о порядке распределения и использования доходов казенного предприятия». Данный подход связан с тем, что частью 5 статьи 12 Закона № 161-ФЗ установлено следующее: «в казенном предприятии уставный фонд не формируется». Аналогичная норма отображена в части 5 статьи 12 законопроекта: «в казенном предприятии уставный фонд не формируется». Следовательно, положения части 5 статьи 9 не согласованы с положениями части 5 статьи 12 законопроекта и не соответствуют законодательному опыту российского законодателя.
На основании изложенного предлагаем в части 5 статьи 9 законопроекта слова «размере его уставного фонда, о порядке и об источниках его формирования, а также о направлениях использования прибыли» заменить словами «порядке распределения и использования доходов казенного предприятия».
Частью 3 статьи 15 законопроекта предусмотрено следующее:
«Если в случаях, предусмотренных настоящей статьей, собственник имущества государственного или муниципального предприятия в течение шести календарных месяцев после окончания финансового года не принимает решение об уменьшении уставного фонда, о восстановлении размера чистых активов до минимального размера уставного фонда, о ликвидации или реорганизации государственного или муниципального предприятия, кредиторы вправе потребовать от государственного или муниципального предприятия досрочного исполнения обязательств и возмещения причиненных им убытков».
Положения указанной части основаны на положениях части 3 статьи 15 Закона № 161-ФЗ, которой предусмотрено также право кредитора потребовать от государственного или муниципального предприятия прекращения обязательства, что не отражено в части 3 статьи 15 законопроекта. Отметим и то, что право кредитора потребовать прекращения обязательства государственного или муниципального предприятия и возмещения им убытков отражено и в части 4 статьи 15 законопроекта.
С учетом изложенного предлагаем часть 3 статьи 15 законопроекта после слов «потребовать от государственного или муниципального предприятия» дополнить словам «прекращения или».
Статьей 21 законопроекта предусмотрены положения, регламентирующие правовой статус руководителя унитарного предприятия.
Для совершенствования правового регулирования указанных правоотношений определенный интерес представляет законодательный опыт Российской Федерации. Так, абзацем вторым части 2 статьи 21 Закона № 161-ФЗ предусмотрено, что руководитель унитарного предприятия подлежит аттестации в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия.
Включение подобной нормы в законопроект позволит обеспечить подтверждение руководителем унитарного предприятия своей квалификации, уровня знаний и навыков.
На основании изложенного предлагаем часть 2 статьи 21 законопроекта дополнить абзацем следующего содержания: «Руководитель унитарного предприятия подлежит аттестации в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия».
Абзацем вторым части 1 статьи 37 законопроекта предусмотрено, что «до вступления в силу закона, регулирующего вопросы организации органов местного самоуправления, муниципальными образованиями в понимании настоящего Закона являются село, поселок, город, район в городе, район».
Обращаем внимание, что положения абзаца второго части 1 статьи 37 законопроекта не соответствуют положениям части 2 статьи 54 Конституции Донецкой Народной Республики, которой предусмотрено, что «административно-территориальными единицами Донецкой Народной Республики являются районы и города республиканского значения». В связи с этим предлагаем положения абзаца второго части 1 статьи 37 законопроекта привести в соответствие с Конституцией Донецкой Народной Республики.
В части 5 статьи 37 законопроекта разработчиком дана ссылка на часть 7 статьи 30 законопроекта, в то время как статья 30 состоит из трех частей. В связи с этим предлагаем согласовать данную отсылочную норму с положениями законопроекта.
Частью 6 статьи 37 законопроекта предусмотрено, что до вступления в силу закона, регулирующего бюджетные отношения, ежегодные перечисления государственных или муниципальных предприятий, предусмотренные частью 2 статьи 17 законопроекта, производятся в Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики.
В свою очередь, частью 2 статьи 17 законопроекта установлено, что государственное или муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, размерах и сроки, которые определяются Правительством Донецкой Народной Республики или органами местного самоуправления.
Следует отметить, что исходя из положений пункта 1.2 Временного (типового) положения о местных администрациях Донецкой Народной Республики, утвержденного Указом Главы Донецкой Народной Республики от 19.01.2015 № 13 (далее – положения о местных администрациях) «местные администрации представляют соответствующие муниципальные общины в переходный период и осуществляют от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления на соответствующей административно-территориальной единице, определенные настоящим Положением».
Кроме того, в соответствии с пунктом 2.4 положения о местных администрациях глава местной администрации в пределах своей компетенции организует формирование и утверждает местный бюджет и отчеты о его исполнении.
Таким образом, бюджетная система Донецкой Народной Республики уже предполагает существование местных бюджетов. Следовательно, в данный момент нет оснований для отложения момента вступления в силу части 2 статьи 17 законопроекта, так как муниципальные предприятия уже могут осуществлять ежегодные перечисления в соответствующие местные бюджеты.
Более того, закрепление положений части 6 статьи 37 законопроекта приведет к ограничению гарантированных Конституцией Донецкой Народной Республики прав местного самоуправления, так как доходы от муниципальных предприятий будут необоснованно направляться в Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного предлагаем часть 6 статьи 37 законопроекта исключить.
Стоит отметить, что в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 5, 11, 48, 57, 58 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах закона антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проектов законов в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
В остальном положения законопроекта не противоречат действующему законодательству и внутренне согласованны, что обеспечит максимальную полноту регулирования соответствующей сферы правоотношений.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.