В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О карантине растений» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской данный законопроект разработан в целях обеспечения охраны растений и территории Донецкой Народной Республики от проникновения и распространения карантинных объектов, предотвращения ущерба от распространения карантинных объектов и принятия полномасштабного нормативного правого акта, который содержит необходимые положения и нормы, регулирующие правовые отношения в этой сфере.
Представленный проект нормативного правового акта основан на положениях Федерального закона Российской Федерации от 21.07.2014 № 206-ФЗ «О карантине растений» (далее – ФЗ № 206).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
По тексту законопроекта используется конструкция «физические и юридические лица, физические лица предприниматели».
Необходимо отметить, что понятие «физическое лицо-предприниматель» охватывается категорией «физическое лицо». В связи с этим предлагаем по тексту законопроекта конструкцию «, физические лица предприниматели» в соответствующих падежах исключить.
В пункте 15 части 1 статьи 1 законопроекта закреплено определение понятия «карантинный фитосанитарный режим – особый правовой режим, который предусматривает систему фитосанитарных мер, осуществляемых в карантинной зоне с целью локализации и ликвидации карантинных объектов».
Вместе с тем в части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 24.03.2015 № 23-IHC «Об особых правовых режимах» (далее – Закон № 23-IHC) установлено, что «под особым правовым режимом понимается временно устанавливаемый в Донецкой Народной Республике в случае чрезвычайных обстоятельств особый порядок деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Донецкой Народной Республики, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее – граждане и другие лица), прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей». При этом указанный Закон предусматривает лишь два особых правовых режима: военное и чрезвычайное положение.
Таким образом, положения законопроекта противоречат предписаниям Закона № 23-IHC, что является недопустимым. В связи с этим предлагаем пункт 15 части 1 статьи 1 законопроекта доработать.
Пунктом 11 статьи 5 законопроекта предусмотрено, что «к полномочиям органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере карантина растений, относятся … лицензирование деятельности юридических лиц, физических лиц предпринимателей на право проведения фумигации (обеззараживания) объектов регулирования, определенных законодательством Донецкой Народной Республики о карантине растений, которые перемещаются через Государственную границу Донецкой Народной Республик и карантинные зоны (далее – лицензирование деятельности на право выполнения работ по карантинному фитосанитарному обеззараживанию)».
Акцентируем внимание на том, что указанное сокращение далее по тексту законопроекта не применяется. Вместе с тем в законопроекте используется конструкция «право выполнения работ по карантинному фитосанитарному обеззараживанию». Кроме того, в рассматриваемой структурной единице законопроекта допущена техническая ошибка при использовании слова «Республики»
В связи с этим предлагаем в пункте 11 статьи 5 законопроекта:
1) слова «лицензирование деятельности на» исключить;
2) слово «Республик» заменить на «Республики».
Далее, в части 1 статьи 6 законопроекта закреплен перечень видов информации в сфере карантина растений, в отношении которых обеспечивается открытый доступ и которые подлежат размещению в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Для совершенствования правового регулирования данных правоотношений предлагаем воспользоваться опытом российского законодателя и дополнить указанный перечень следующими видами информации: ежегодная информация о карантинном фитосанитарном состоянии территории Донецкой Народной Республики в части, не отнесенной в установленном законодательством Донецкой Народной Республики порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну (пункт 7 части 1 статьи 6 ФЗ № 206); реестр подкарантинных объектов, использующих технологии, обеспечивающие лишение карантинных объектов жизнеспособности (пункт 8 части 1 статьи 6 ФЗ № 206).
Данный шаг послужит существенным подспорьем для обеспечения и реализации конституционного права граждан на получение информации.
С учетом изложенного предлагаем часть 1 статьи 6 законопроекта дополнить соответствующими пунктами.
В пункте 2 части 2 статьи 8 законопроекта разработчиком используется конструкция «республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере агропромышленной политики и продовольствия, в сфере карантина растений». В то же время в других структурных единицах законопроекта используется конструкция «республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере агропромышленной политики и продовольствия».
Указанное является нарушением требований части 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах», в которой указано, что «используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования».
На основании изложенного предлагаем в пункте 2 части 2 статьи 8 законопроекта конструкцию «, в сфере карантина растений» исключить.
Глава 3 законопроекта закрепляет положения о мониторинге карантинного фитосанитарного состояния территории Донецкой Народной Республики.
Вместе с тем законопроект не содержит нормы относительно доведения до сведения граждан и органов государственной власти Донецкой Народной Республики результатов вышеуказанного мониторинга.
Так, в Российской Федерации по итогам проведения мониторинга, ежегодно до 15 мая на основании данных мониторинга карантинного фитосанитарного состояния территории Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области карантина растений, подготавливает и опубликовывает национальный доклад о карантинном фитосанитарном состоянии территории Российской Федерации, который представляет собой информационный документ, содержащий сведения о наличии (отсутствии) карантинных объектов на территории Российской Федерации, проводимых мероприятиях в области карантина растений, основных целях и задачах в области проведения карантина растений и т.п.
С учетом изложенного предлагаем главу 3 законопроекта дополнить статьей 12 «Национальный доклад о карантинном фитосанитарном состоянии территории Донецкой Народной Республики» с последующим изменением нумерации.
Наименование статьи 18 «Порядок принятия решения о введении или об отмене карантинного фитосанитарного режима» законопроекта не соответствует ее содержанию, поскольку в данной статье отсутствуют положения об отмене карантинного фитосанитарного режима. В целях устранения указанного недостатка предлагаем статью 18 законопроекта привести в соответствие с предписаниями статьи 19 ФЗ № 206.
Пунктом 5 части 2 статьи 19 законопроекта предусмотрено, что программа локализации очага карантинного объекта и ликвидации популяции карантинного объекта должна содержать план проведения проверок расположенных в границах карантинной фитосанитарной зоны подкарантинных объектов.
В свою очередь, в Российской Федерации вышеуказанная программа должна содержать перечень подкарантинных объектов, дату и срок проведения каждой проверки.
Поскольку план проведения проверок расположенных в границах карантинной фитосанитарной зоны подкарантинных объектов представляет собой систематизированное перечисление проверочных мероприятий в отношении подкарантинных объектов с указанием основной цели их проведения, места их проведения, начального и конечного срока их проведения считаем целесообразным пункт 5 части 2 статьи 19 законопроекта после слова «объектов» дополнить конструкцией «в том числе перечень этих подкарантинных объектов, дату и срок проведения каждой проверки».
Также необходимо отметить, что статья 19 законопроекта не содержит запрета на установление ограничений и дополнительных обязанностей для граждан, юридических лиц, касающихся подкарантинной продукции и карантинных объектов, в отношении которых физические и юридические лица осуществляют деятельность (производят, перерабатывают, хранят, перевозят, реализуют, уничтожают подкарантинную продукцию), а также у которых подкарантинные объекты находятся в собственности, во владении, в пользовании, в аренде, которые не входят в перечень запретов и (или) ограничений, вводимых на период действия карантинного фитосанитарного режима, и не включены в программу локализации очага карантинного объекта и ликвидации популяции карантинного объекта.
Установление данного запрета является обоснованным и правомерным, в том числе с точки зрения Конституции Донецкой Народной Республики, часть 2 статьи 48 которой предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Учитывая вышеизложенное предлагаем статью 19 законопроекта доработать.
Согласно части 1 статьи 21 законопроекта «ввоз в Донецкую Народную Республику подкарантинной продукции (объектов регулирования) высокого фитосанитарного риска и низкого фитосанитарного риска осуществляется в пунктах пропуска через Государственную границу Донецкой Народной Республики».
Обращаем внимание на то, что данное предложение является неоконченным, в связи с чем предлагаем часть 1 статьи 21 законопроекта после слова «Республики» дополнить конструкцией «которые имеют фитосанитарные контрольные посты.».
В части 4 статьи 23 законопроекта предусмотрено, что «лабораторные исследования проб и/или образцов подкарантинной продукции, указанной в части 3 настоящей статьи, проводятся за счет средств собственников подкарантинной продукции».
Обращаем внимание, что закрепление вышеуказанного предписания не отвечает наименованию статьи 23 «Осуществление государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) за ввозимой в Донецкую Народную Республику подкарантинной продукцией» законопроекта, а также дублирует положения части 4 статьи 25 законопроекта, согласно которой, «лабораторные исследования в сфере карантина растений проводятся за счет средств собственника подкарантинной продукции, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи».
В связи с этим предлагаем часть 4 статьи 23 законопроекта исключить.
В части 3 статьи 25 законопроекта используется конструкция «республиканский бюджет», в то время как Конституцией Донецкой Народной Республики закреплено официальное название бюджета Донецкой Народной Республики – «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики». С учётом изложенного предлагаем в части 3 статьи 25 законопроекта конструкцию «республиканский бюджет» заменить на «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики».
В части 3 статьи 28 законопроекта предусмотрено, что фитосанитарный сертификат, реэкспортный фитосанитарный сертификат, карантинный сертификат выдаются на платной основе за счет средств собственника подкарантинной продукции.
В то же время аналогичные документы в Российской Федерации согласно части 3 статьи 29 ФЗ № 206 выдаются бесплатно. Поскольку разработчиком в пояснительной записке не было представлено мотивов платной выдачи вышеуказанных подтверждающих документов, а также, исходя из содержания законопроекта, не представляется возможным определить причины подобного регулирования, предлагаем разработчику часть 3 статьи 28 законопроекта изложить в редакции, аналогичной российскому законодательству.
Статья 31 законопроекта закрепляет ответственность за нарушение законодательства Донецкой Народной Республики в сфере карантина растений.
Немаловажным будет указать на то, что определение особенностей привлечения лиц к административной ответственности не входит в предмет регулирования рассматриваемого проекта нормативного правового акта. В предмет регулирования анализируемого законопроекта может входить установление действенных механизмов и способов выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений, однако никак не регламентирование оснований и условий привлечения лиц к административной ответственности.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики подчеркивает определяющее значение закрепления и применения единого порядка при разрешении вопроса об административной ответственности для обеспечения должного соблюдения всеми субъектами основополагающих принципов законодательства об административных правонарушениях. Таким образом, сущность административной ответственности, а также виды административных правонарушений, процедура, иные особенности рассмотрения соответствующей категории дел обязаны быть закреплены исключительно в кодифицированном нормативном правовом акте Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях.
С учетом изложенного предлагаем статью 31 законопроекта изложить в редакции статьи 31 ФЗ № 206.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 11, 48 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений. Также анализируемый проект нормативного правового акта в целом соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.