В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики«О безопасном обращении и применении пестицидов и агрохимикатов» (далее – законопроект).
Согласно пояснительной записке данный законопроект разработан с целью «создания законодательной базы для регламентации сложного комплекса мер государственного воздействия на субъектов хозяйствования Донецкой Народной Республики, деятельность которых связана с обращением и использованием химических веществ для уничтожения вредителей сельскохозяйственных растений (грызунов и насекомых), а также для профилактики и борьбы с небезопасными бактериями и инфекционными заболеваниями, которым подвержены представители животного, растительного мира и человек».
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Концепция рассматриваемого законопроекта основана на положениях Закона Украины от 02.03.1995 № 86/95-ВР «О пестицидах и агрохимикатах», Федерального закона Российской Федерации от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», а также положениях самостоятельно разработанных субъектом права законодательной инициативы, что не может быть одобрено Верховным Судом Донецкой Народной Республики, поскольку законодательные системы вышеуказанных стран имеют существенные различия. Более того, законодатель отступил от курса на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации при разработке рассматриваемого нормативного правового акта.
Пунктом 2 части 1 статьи 3 законопроекта предусмотрена конструкция «Государственный каталог (перечень) пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Донецкой Народной Республики». В то же время разработчиком в законопроекте используется также конструкция «каталог (перечень) пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к использованию в Донецкой Народной Республике».
Указанное является нарушением требований части 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC), в которой указано, что «используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования».
На основании изложенного предлагаем привести к единству терминологию, используемую в законопроекте.
Также отметим, что использованное в статье 7 законопроекта понятие «республиканский бюджет» не соответствует терминологии, закрепленной в Конституции Донецкой Народной Республики. Так, в Конституции Донецкой Народной Республики предусмотрено официальное название бюджета Донецкой Народной Республики, а именно – «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики».
Аналогичное замечание в полной меле применимо и к статье 32 законопроекта.
В связи с этим предлагаем указанные структурные единицы изложить с учетом терминологии, используемой в Конституции Донецкой Народной Республики.
В части 2 статьи 11 законопроекта указано, что «законные требования должностных лиц, которые осуществляют государственный надзор (контроль), являются обязательными для выполнения предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности».
Исходя из толкования данной части законные требования должностных лиц, которые осуществляют государственный надзор (контроль), являются необязательными для выполнения физическими лицами, что противоречит предписаниям законопроекта и может неблагоприятно отразиться на практике.
Учитывая изложенное, предлагаем в части 2 статьи 11 законопроекта после слов «все форм собственности» дополнить словами «, а также физическими лицами».
Часть 2 статьи 13 законопроекта закрепляет, что «государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов осуществляется органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере экологической политики и природных ресурсов, а пестицидов, используемых для борьбы с внешними паразитами животных и агрохимикатов, предназначенных для подкормки животных, осуществляется органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере ветеринарной медицины, на платной основе в порядке и размерах, установленных Советом Министров Донецкой Народной Республики, на основании позитивных результатов испытаний и материалов исследований».
В то же время в части 2 статьи 15 законопроекта установлено, что «государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов осуществляется органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере экологической политики и природных ресурсов, на платной основе в порядке и размерах, установленных Советом Министров Донецкой Народной Республики, на основании позитивных результатов испытаний и материалов исследований».
Исходя из анализа соответствующих норм, можно прийти к выводу, что часть 2 статьи 15 законопроекта дублирует положения части 2 статьи 13 законопроекта. Указанное является нарушением части 4 статьи 29 Закона № 72-IHC, которой предусмотрено, что «недопустимо повторное изложение текста статьи (пункта) нормативного правового акта в других статьях (пунктах) этого же нормативного правового акта».
Учитывая изложенное предлагаем часть 2 статьи 15 законопроекта исключить.
В части 6 статьи 15 законопроекта используется конструкция «в республике (регионе)». Следует отметить, что данная конструкция является некорректной, поскольку Конституция Донецкой Народной Республики закрепляет официальное название государства, а именно – Донецкая Народная Республика. Кроме того, использование термина «регион» противоречит части 2 статьи 54 Конституции Донецкой Народной Республики, закрепляющей, что «административно-территориальными единицами Донецкой Народной Республики являются районы и города республиканского значения».
На основании изложенного предлагаем часть 6 статьи 15 законопроекта доработать.
Согласно части 1 статьи 17 законопроекта «хозяйственная деятельность в сфере торговли пестицидами и агрохимикатами (кроме регуляторов роста растений) осуществляется на основании лицензии в порядке, установленном законом». В то же время в пункте 20 части 3 статьи 10 Закона Донецкой Народной Республики от 27.02.2015 № 18-IHC «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности» (далее – Закон № 18-IHC) закреплено, что «…лицензированию подлежат такие виды хозяйственной деятельности: торговля пестицидами и агрохимикатами (только регуляторами роста растений)».
Таким образом, данные структурные единицы противоречат друг другу, тем самым образуя коллизию в праве, которая негативно повлияет на регулирование соответствующих общественных отношений.
Аналогичное замечание в полной мере относится и к части 2 статьи 17 законопроекта.
Учитывая вышеизложенное предлагаем в частях 1-2 статьи 17 законопроекта конструкцию «(кроме регуляторов роста растений)» заменить на «(только регуляторами роста растений)».
Частью 2 статьи 21 законопроекта закреплено, что «при транспортировке пестицидов и агрохимикатов необходимо соблюдать требования, установленные законодательством Донецкой Народной Республики, требования и правила, применяемые в международной практике и исключающие возможность негативного воздействия пестицидов и агрохимикатов на здоровье людей и окружающую среду».
Термин «международная практика» не позволяет однозначно определить, что именно под ним подразумевается. Таким образом, создаются предпосылки для различного толкования и применения вышеуказанной нормы, что является недопустимым.
В связи с этим предлагаем часть 2 статьи 21 законопроекта доработать.
В части 1 статьи 23 законопроекта установлено, что «каталог (перечень) пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к использованию в Донецкой Народной Республике, в том числе для розничной торговли и для применения авиационным методом, утверждается органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере экологической политики и природным ресурсам, по согласованию с органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере санитарного и эпидемиологического благополучия населения».
Однако в пункте 5 части 1 статьи 5 законопроекта установлено, что «к полномочиям органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере экологической политики и природным ресурсам, в сфере деятельности, связанной с пестицидами и агрохимикатами, относятся: утверждение каталога (перечня) пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к использованию в Донецкой Народной Республике».
Подобного рода несогласованность норм недопустима и противоречит части 1 статьи 25 Закона № 72-IHC. Исходя из этого, предлагаем вышеуказанные нормы доработать.
Согласно части 1 статьи 26 законопроекта «граждане и юридические лица, осуществляющие оптовую и розничную торговлю, имеют право приобретать и реализовывать пестициды и агрохимикаты, прошедшие государственную регистрацию и внесенные в Государственный каталог (перечень) пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Донецкой Народной Республики, в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики».
Необходимо отметить, что деятельность, связанная с торговлей пестицидами и агрохимикатами (только регуляторами роста растений) подлежит лицензированию (пункт 20 части 3 статьи 10 Закона № 18-IHC), и соответствующую лицензию могут получить лишь субъекты хозяйствования (абзац 2 части 1 статьи 2 Закона № 18-IHC). Таким образом, граждане, не являющиеся субъектами хозяйствования, не имеют права приобретать и реализовывать пестициды и агрохимикаты.
Учитывая изложенное предлагаем часть 1 статьи 26 законопроекта доработать.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 5, 48 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений. Также анализируемый проект нормативного правового акта в целом не соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.