В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики«О защите растений» (далее – законопроект).
Согласно пояснительной записке данный законопроект разработан с целью «обеспечения защиты сельскохозяйственных растений и растениеводческой продукции от вредных организмов, распространенных на территории Донецкой Народной Республики, предотвращение массового развития вредных организмов и возникновения чрезвычайных ситуаций, вызванных ими, сохранение урожая сельскохозяйственных растений и обеспечение его качества».
Стоит отметить, что разработанный законопроект не относится к жизненно-важным и не оказывает должного влияния на процесс государственного строительства Донецкой Народной Республики.
Кроме того, статьей 70 Конституции Донецкой Народной Республики предусмотрен перечень общественно-правовых отношений, подлежащих регулированию исключительно законами. Отношения, составляющие предмет регулирования представленного законопроекта, отсутствуют в этом перечне.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики считает нецелесообразным рассмотрение законопроекта, поскольку данный нормативный правовой акт в настоящее время не актуален в Донецкой Народной Республике.
Кроме того, концепция рассматриваемого законопроекта основана на положениях Закона Украины от 14.10.1998 № 180-XIV «О защите растений», проекта Федерального закона Российской Федерации № 25245-3 «О защите растений», а также положениях самостоятельно разработанных субъектом права законодательной инициативы.
Сочетание законодательства Российской Федерации и Украины не может быть одобрено Верховным Судом Донецкой Народной Республики, поскольку законодательные системы вышеуказанных стран имеют существенные различия.
В связи с отступлением законодателя от курса на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации при разработке рассматриваемого нормативного правового акта необходимо отметить следующее.
Исходя из преамбулы к законопроекту, «настоящий Закон регулирует правоотношения, связанные с защитой растений сельскохозяйственного и другого назначения, многолетних и лесных насаждений, деревьев, кустарников, растительности закрытого грунта, продукции растительного происхождения от вредителей, болезней и сорняков, определяет права и обязанности предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности и граждан, полномочия органов исполнительной власти и должностных лиц в данной сфере».
Вместе с тем в Донецкой Народной Республике действует Закон от 30.04.2015 № 38-IHC «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 38-IHC), который регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Донецкой Народной Республики, а также на континентальном шельфе и в исключительной (морской) экономической зоне Донецкой Народной Республики.
Так, Закон № 38-IHC содержит как ряд общих норм в сфере охраны растений (статья 5 «Объекты охраны окружающей среды», которая относит к объектам охраны леса и иную растительность, животных и другие организмы и их генетический фонд; статья 11 «Права и обязанности граждан в сфере охраны окружающей среды»; статья 63 «Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в сфере охраны окружающей среды» и т.п.), так и специальных (статья 60 «Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов»; статья 61 «Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений» и т.п.).
Вышеуказанное является еще одним подтверждением в пользу нецелесообразности принятия законопроекта.
Кроме вышеуказанных замечаний, имеющий концептуальный характер, имеются также постатейные замечания.
В пункте 4 статьи 1 законопроекта указано, что «вредный организм – жизнеспособное растение любых вида, сорта или биологического типа, животное либо болезнетворный организм любых вида, биологического типа, которые способны нанести вред растениям или продукции растительного происхождения».
Необходимо отметить, что не только животные или болезнетворные организмы любого вида, биологического типа способны нанести вред растениям или продукции растительного происхождения, но и насекомые. На данный момент около 250 тысяч видов насекомых являются вредителями растений, которые питаются различными частями растений, снижают урожай, или ухудшают их внешний вид. Более того, определенные насекомые могут являться вредителями растений, как в закрытом, так и в открытом грунте и наносить равнозначный вред.
Исходя из этого, предлагаем пункт 4 статьи 1 законопроекта после слова «животное» дополнить конструкций «, насекомое».
Пунктом 5 статьи 1 законопроекта предусмотрено, что «вредоносность вредного организма – отрицательное воздействие вредного организма на растение или посев, способность одного вредного организма наносить растениям повреждения, вызывать гибель или снижать их продуктивность».
В соответствующем определении понятия не закреплена возможность отрицательного воздействия вредного организма на продукцию растительного происхождения. Стоит отметить, что данная продукция может пострадать от воздействия вредных организмов (животных, болезнетворных организмов любого вида, типа), поскольку они могут развиваться и распространятся именно в ней (в зерне и продуктах его переработки, лесопродукции, фруктах и овощах).
На основании изложенного предлагаем в пункте 5 статьи 1 законопроекта конструкцию «на растение или посев,» заменить на «на растение, посев или продукцию растительного происхождения».
В пункте 1 части 1 статьи 11 законопроекта предусмотрено, что «к полномочиям органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере защиты растений, относится осуществление государственного контроля за проведением предприятиями, учреждениями всех форм собственности и гражданами надзора за фитосанитарным состоянием растений сельскохозяйственного и иного назначения, многолетних и лесных насаждений, деревьев, кустарников, растительности закрытого грунта, мест хранения и переработки продукции растительного происхождения, а также защитой от вредных организмов, соблюдением технологий и регламентов хранения, транспортировки, применения и торговли средствами защиты растений».
В то же время в части 2 статьи 5 законопроекта закреплено, что «надзор за фитосанитарным состоянием угодий, посевов, насаждений, растительности закрытого грунта осуществляют предприятия, учреждения, организации всех форм собственности и граждане, деятельность которых связана с пользованием землей, лесами, водными объектами, выращиванием растений сельскохозяйственного и другого назначения, многолетних и лесных насаждений, деревьев, кустарников, растительности закрытого грунта, а также реализацией, переработкой, хранением и использованием растений и продукции растительного происхождения».
Исходя из анализа двух вышеуказанных предписаний можно прийти к выводу о том, что в пункте 1 части 1 статьи 11 законопроекта за органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере защиты растений не закреплено полномочие по осуществлению государственного контроля за проведением учреждениями надзора за фитосанитарным состоянием растений сельскохозяйственного и иного назначения, которое осуществляется соответствующими организациями согласно части 2 статьи 5 законопроекта.
Также в пункте 1 части 1 статьи 11 законопроекта за органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере защиты растений не закреплено полномочие по осуществлению государственного контроля за проведением субъектами, указанными в части 2 статьи 5 законопроекта, надзора за фитосанитарным состоянием угодий, посевов, насаждений, растительности закрытого грунта, которое предусмотрено в части 2 статьи 5 законопроекта. Все вышеуказанные пробелы могут негативно отразиться на практике.
Учитывая изложенное предлагаем пункт 1 части 1 статьи 11 законопроекта доработать.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 11 законопроекта «к полномочиям органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере защиты растений, относится проведение фитосанитарной диагностики и надзора за развитием и вредоносностью вредных организмов, прогноз и информирование о сроках проведения защитных мероприятий».
Однако в части 1 статьи 5 законопроекта установлено, что «фитосанитарная диагностика и надзор за развитием, распространением и вредоносностью вредных организмов осуществляется органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере защиты растений».
В соответствующих конструкциях закреплен различный объем полномочий органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере защиты растений, во время осуществления надзора за развитием, распространением и вредоносностью вредных организмов. Подобного рода противоречия могут негативно отразиться на правоприменительной практике, а также нарушают предписания части 1 статьи 25 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» в которой указано, что «текст нормативного правового акта излагается лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии».
Учитывая изложенное предлагаем пункт 2 части 1 статьи 11 и часть 1 статьи 5 законопроекта доработать в указанном аспекте.
Частью 3 статьи 14 законопроекта предусмотрено, что «территория особого режима защиты растений устанавливается в пределах населенного пункта и/или района – республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере агропромышленной политики и продовольствия, а в пределах всей территории Республики – Главой Донецкой Народной Республики или Советом Министров Донецкой Народной Республики по представлению республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере агропромышленной политики и продовольствия».
Стоит отметить, что в данной структурной единице законопроекта отсутствует срок, в течение которого устанавливается особый режим защиты растений в пределах населенного пункта и/или района. Соответствующие сроки необходимы для своевременного и оперативного принятия решения о необходимости введения особого режима, что в свою очередь позволит ликвидировать на ранней стадии массовое развитие и распространение особо опасных вредителей и болезней.
Также в рассматриваемой части не регламентирован порядок введения особого режима защиты растений иными органами исполнительной власти в сфере защиты растений, поскольку за ними закреплено полномочие, касающееся внедрения в пределах компетенции особого режима защиты растений (пункт 2 статьи 12 законопроекта).
Учитывая вышеизложенное предлагаем часть 3 статьи 14 законопроекта доработать.
Статьей 21 законопроекта предусмотрено, что «споры, возникающие в сфере защиты растений, разрешаются в судебном порядке в соответствии с действующим законодательством».
Обращаем внимание на то, что ни в данной статье, ни по тексту законопроекта не закреплен досудебный порядок урегулирования споров, как одной из форм защиты прав, которая заключается в решении спорных вопросов по обязательствам сторон до обращения одной из сторон в суд. Кроме того, досудебное урегулирование спора является альтернативной и эффективной возможностью в краткие сроки разрешить спор.
С учетом изложенного предлагаем дополнить законопроект положениями о досудебном урегулировании споров.
В частях 1, 2 статьи 5, пунктах 1, 2 части 1 статьи 11, части 1 статьи 18, пункте 11 части 2 статьи 19 законопроекта за органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере защиты растений, за предприятиями, учреждениями, организациями всех форм собственности и гражданами закреплено полномочие по осуществлению «надзора». Следует отметить, что надзор, как определенная деятельность является прерогативой органов прокуратуры Донецкой Народной Республики.
Так, согласно части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 15.04.2016 № 122-ІНС «О прокуратуре Донецкой Народной Республики» прокуратура Донецкой Народной Республики – единая государственная централизованная система органов, осуществляющих от имени Донецкой Народной Республики надзор за соблюдением Конституции Донецкой Народной Республики, исполнением законов и нормативных правовых актов Главы Донецкой Народной Республики, действующих на территории Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного предлагаем вышеуказанные структурные единицы законопроекта доработать.
По тексту законопроекта используется конструкция «органы местного самоуправления». Следует отметить, что на сегодняшний день органы местного самоуправления не сформированы, а также отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий их деятельность и устанавливающий объём полномочий. В тоже время на территории Донецкой Народной Республики действует Указ Главы Донецкой Народной Республики от 19.01.2015 № 13 «О принятии временного (типового) положения о местных администрациях Донецкой Народной Республики» (далее – Указ № 13).
Согласно пункту 1.2. Указа № 13 «местные администрации представляют соответствующие муниципальные общины в переходный период и осуществляют от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления на соответствующей административно-территориальной единице, определенные настоящим Положением».
На основании вышеизложенного предлагаем законопроект дополнить статьей «Переходные положения», в которой указать, что до формирования органов местного самоуправления и вступления в силу закона, регулирующего вопросы их организации, полномочия органов местного самоуправления возлагаются на местные администрации.
Также по тексту законопроекта используется понятие «гражданин». Однако сам законопроект не содержит положений относительно того, кого следует относить к указанной категории лиц в понимании рассматриваемого проекта нормативного правового акта. Считаем необходимым указать, что на сегодняшний день в Донецкой Народной Республике не принят нормативный правовой акт, регламентирующий вопросы гражданства.
На основании изложенного предлагаем в законопроекте закрепить определение понятия «гражданин».
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 5, 11 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики не поддерживает представленный законопроект и выступает против его обсуждения и принятия. Также анализируемый проект нормативного правового акта в целом не соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.