В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О прокуратуре» (далее – законопроект).
Необходимо указать на то, что положения законопроекта, в сравнении с Законом Донецкой Народной Республики от 15 апреля 2016 года № 122-IНС «О прокуратуре Донецкой Народной Республики» (далее ‑ Закон № 122-IНС), являются более гармонизированными с Федеральным законом Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (далее ‑ Федеральный закон № 2202-1), что является положительным моментом, учитывая избранный Донецкой Народной Республикой курс на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации. Вместе с тем отдельные нормы законопроекта противоречат законодательству Донецкой Народной Республики, идут вразрез с законодательным опытом Российской Федерации.
Кроме того, следует отметить, что положения законопроекта идентичны с проектом закона Донецкой Народной Республики № 539-Д «О прокуратуре» (далее – проект закона № 539-Д). Указанные проекты нормативных правовых актов разработаны одним и тем же депутатом Народного Совета Донецкой Народной Республики. Немаловажным является и то, что в резолюции к законопроекту установлен срок для предварительного рассмотрения, изучения, внесения предложений, замечаний и заключений менее одного рабочего дня, который для такого концептуального законопроекта существенно занижен и свидетельствует либо об отсутствии представления у разработчика относительно важности принятия нормативного правового акта соответствующего действующему законодательству и нынешним реалиям отправления правосудия и деятельности органов прокуратуры в Донецкой Народной Республике, либо о сознательном саботаже законодательного процесса в целом.
В первую очередь следует обратить внимание на необходимость приведения юридических конструкций, используемых в законопроекте, в соответствие с законодательством Донецкой Народной Республики. В силу части 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC(далее – Закон № 72-IHC) используемые в нормативных правовых актах понятия и термины должны применяться единообразно в соответствии с их значением, исключающим возможность различного толкования.
Так, исходя из пункта 1 части 2 статьи 1 законопроекта «в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Донецкой Народной Республики осуществляет надзор за исполнением законов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов».
Необходимо отметить, что использование конструкции «правовой акт» является необоснованным. Так, в Законе № 72-IHC отсутствует определение данного понятия и используется понятие «нормативный правовой акт», исходя из чего, невозможно определить, что следует понимать под «правовым актом».
На основании изложенного предлагаем пункт 1 части 2 статьи 1 законопроекта доработать.
Далее, часть 2 статьи 12, часть 2 статьи 52, часть 3 статьи 63, часть 15 статьи 64, часть 2 статьи 67, часть 2 статьи 70 оперирует конструкцией «республиканский бюджет», в то время как в Конституции Донецкой Народной Республики закреплено официальное наименование бюджета, а именно – Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики. В связи с этим предлагаем вышеуказанные нормы привести в соответствие с предписаниями Конституции Донецкой Народной Республики.
Частью 3 статьи 1 законопроекта установлено: «прокуроры в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов».
В то же время в части 4 статьи 1 законопроекта предусмотрено, что «прокуроры в соответствии с процессуальными законами, действующими на территории Донецкой Народной Республики, участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов».
Следует отметить, что конструкция «процессуальные законы, действующие на территории Донецкой Народной Республики» предусматривает все процессуальные законы, в том числе и Уголовно-процессуальный кодекс, действующий на территории Донецкой Народной Республики. Исходя из чего, часть 3 статьи 1 законопроекта является излишней.
Учитывая вышеизложенное предлагаем часть 3 статьи 1 законопроекта исключить.
В абзаце 2 части 2 статьи 6 законопроекта предусмотрена ссылка на «предложение первое абзаца первого настоящей части». Стоит указать, что предложение не является структурной единицей нормативного правового акта. Так, в части 2 статьи 27 Закона № 72-IHC закреплено, что «в законах нормативные предписания объединяются в структурные единицы-статьи. Статьи законов могут подразделяться на части. В частях статей могут содержаться пункты, подпункты, абзацы. В иных нормативных правовых актах нормативные предписания излагаются в виде пунктов. Пункты могут подразделяться на подпункты и абзацы». Исходя из этого, осуществлять ссылку на предложение является недопустимым.
На основании изложенного предлагаем в абзаце 2 части 2 статьи 6 законопроекта доработать ссылку.
В частях 6-7 статьи 6 законопроекта предусмотрена ссылка на «абзац третий части 5 настоящей статьи». Необходимо отметить, что в статье 6 законопроекта отсутствует данная структурная единица, в связи с чем предлагаем ссылку в частях 6-7 статьи 6 законопроекта доработать.
В части 1 статьи 7 законопроекта используется конструкция «республиканский территориальный орган исполнительной власти». Следует указать, что в части 2 статьи 8 Закона Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 35-IHC «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» используется формулировка «территориальный орган исполнительной власти Донецкой Народной Республики».
Учитывая вышеизложенное предлагаем в части 1 статьи 7 законопроекта конструкцию «республиканских территориальных органов исполнительной власти» заменить формулировкой «территориальных органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики».
Далее следует отметить, что в нарушение части 1 статьи 72 Конституции Донецкой Народной Республики, устанавливающей перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в Народном Совете Донецкой Народной Республики, статьёй 9 законопроекта предлагается закрепить право любого прокурора, а не только Генерального прокурора Донецкой Народной Республики, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вносить в законодательный орган и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Следует обратить внимание и на то, что в соответствии с частью 1 статьи 63 Конституции Донецкой Народной Республики Народный Совет Донецкой Народной Республики – Парламент Донецкой Народной Республики является единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Донецкой Народной Республики.
С учётом указанного предлагаем статью 9 законопроекта доработать.
Проведённый анализ статьи 12законопроекта, устанавливающей систему прокуратуры Донецкой Народной Республики, и действующего на сегодняшний деньЗакона № 122-IНС показал, что разработчиком предлагается исключить из системы прокуратуры Донецкой Народной Республики приравненные к прокуратурам городов и районов военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами. Необходимо отметить, что на сегодняшний день в Донецкой Народной Республике успешно на правах структурного подразделения действует Главная военная прокуратура, чья деятельность направлена на укрепление законности и правопорядка в Вооруженных Силах Донецкой Народной Республики, в Министерстве государственной безопасности Донецкой Народной Республики, в Государственной пограничной службе Донецкой Народной Республики, военной полиции, а также в иных военных формированиях Донецкой Народной Республики. Так, специфика деятельности военных прокуратур требует особой организации, отсутствие которой неизбежно приведет к дестабилизации деятельности прокуратуры в целом. Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что Федеральный закон № 2202-1 также предусматривает деятельность военных прокуратур и Главной военной прокуратуры, в частности.
С учётом изложенного предлагаем доработать законопроект в указанном аспекте.
Кроме того, в нарушение части 2 статьи 86 Конституции Донецкой Народной Республики, в соответствии с которой заместители Генерального прокурора Донецкой Народной Республики назначаются на должность и освобождаются от должности Народным Советом Донецкой Народной Республики по представлению Главы Донецкой Народной Республики, в части 1 статьи 14 законопроекта предлагается закрепить положение, согласно которому заместители Генерального прокурора Донецкой Народной Республики назначаются на должность и освобождаются от должности Главой Донецкой Народной Республики по представлению Генерального прокурора Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного предлагаем в части 1 статьи 14 законопроекта изложить в следующей редакции:
«1. Заместители Генерального прокурора Донецкой Народной Республики назначаются на должность и освобождаются от должности Народным Советом Донецкой Народной Республики по представлению Главы Донецкой Народной Республики.».
Согласно части 3 статьи 15 законопроекта в Генеральной прокуратуре Донецкой Народной Республики образуется коллегия в составе Генерального прокурора Донецкой Народной Республики (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором Донецкой Народной Республики. Кроме того, согласно статье 20 законопроекта «коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами. На основании решений коллегий Генеральный прокурор Донецкой Народной Республики издает приказы».
Необходимо отметить, что законопроект не предусматривает порядка деятельности коллегий в органах прокуратуры. В связи с этим не представляется возможным определить, в каком порядке указанные коллегии осуществляют свою деятельность, какие вопросы подлежат рассмотрению на заседаниях таких коллегий. С учетом изложенного предлагаем законопроект дополнить положениями устанавливающими порядок деятельности коллегий в органах прокуратуры.
Частью 6 статьи 36 законопроекта предусмотрено, что Генеральный прокурор Донецкой Народной Республики вправе обращаться в Конституционный Суд Донецкой Народной Республики по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Несмотря на то, что отдельные полномочия и функции Конституционного Суда Донецкой Народной Республики нашли свое отражение в законодательстве Донецкой Народной Республики (часть 6 статьи 38 Закона № 122-IНС, часть 4 статьи 59 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015№ 72-IHC «О нормативных правовых актах») на сегодняшний день приходится констатировать противоречие вышеуказанного подхода конституционным предписаниям.
Так, Конституция Донецкой Народной Республики на сегодняшний день не предполагает создание Конституционного Суда Донецкой Народной Республики как органа конституционного контроля. Более того, Конституция Донецкой Народной Республики частично предусматривает выполнение традиционных для конституционных судов полномочий другими органами государственной власти.
В частности, согласно пункту 3 части 1 статьи 69 Конституции Донецкой Народной Республики к ведению Народного Совета Донецкой Народной Республики относится толкование Конституции Донецкой Народной Республики и законов Донецкой Народной Республики. Создание органа конституционного контроля является немаловажным шагом, призванным реализовать конституционный принцип разделения властей, предусмотренный статьей 6 Конституции Донецкой Народной Республики, а также эффективно и качественно гарантировать основополагающие конституционные права граждан Донецкой Народной Республики.
Однако до момента закрепления правового статуса Конституционного Суда Донецкой Народной Республики в Основном законе является недопустимым закрепление полномочий органа конституционного контроля в законодательстве Донецкой Народной Республики, в частности, в законопроекте.
На основании изложенного предлагаем исключить из законопроекта нормы, содержащие положения касательно Конституционного Суда Донецкой Народной Республики.
Абзацем 2 статьи 48 законопроекта предусмотрено, что служебное удостоверение является документом, подтверждающим личность прокурорского работника, его классный чин и должность, право на ношение и хранение боевого ручного стрелкового оружия и специальных средств, иные права и полномочия, предоставленные настоящим Законом.
В связи с тем, что для получения права на ношение и хранение боевого ручного стрелкового оружия и специальных средств необходимо соблюсти соответствующую разрешительную процедуру, прохождение которой не подтверждается наличием служебного удостоверения прокурорского работника, предлагаем в абзаце 2 статьи 48 конструкцию «право на ношение и хранение боевого ручного стрелкового оружия и специальных средств,» исключить.
Далее отметим, что в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 56 законопроекта, содержащей положения относительно увольнения в связи с утратой доверия, одним из оснований увольнения работником в связи с утратой доверия непредставление им сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений. Вместе с тем в законопроекте, в отличие от действующего на сегодняшний день Закона № 122-IНС, отсутствует норма, предусматривающая соответствующую обязанность работников органов прокуратуры. Следует отметить, что в Федеральном законе № 2202-1 также отсутствует норма, закрепляющая обязанность работников прокуратуры предоставлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, вместе с тем в Российской Федерации приняты специальные нормативные правовые акты, предусматривающие обязанность предоставления сведения о доходах сотрудниками органов государственной власти, аналоги которых на сегодняшний день не закреплены в законодательстве Донецкой Народной Республики. В частности, в Российской Федерации принят Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» и другие.
С учётом изложенного предлагаем доработать законопроект в указанном аспекте.
Также необходимо отметить, что законопроект не гармонизирован с законодательством Российской Федерации в отдельных вопросах правового регулирования материального и социального обеспечения прокурорских работников. В частности, законопроектом не предусмотрено право на обеспечение прокуроров жилыми помещениями, что может оказать негативное влияние на их социальное положение. Кроме того, имеются отличия в установлении процентных надбавок за учёную степень и учёное звание, которые выплачиваются кандидатам наук или доцентам. Так, частью 1 статьи 64 законопроекта предусмотрено, что процентные надбавки за учёную степень и учёное звание выплачиваются кандидатам наук или доцентам в размере 10 процентов должностного оклада, докторам наук или профессорам - 15 процентов должностного оклада, в то время как всоответствии с частью 1 статьи 44 Федерального закона № 2202-1 процентные надбавки за учёную степень и учёное звание выплачиваются кандидатам наук или доцентам в размере 5 процентов должностного оклада, докторам наук или профессорам - 10 процентов должностного оклада.
Учитывая избранный Донецкой Народной Республикой курс на гармонизацию законодательства с законодательством Российской Федерации, усматривается необходимость доработки законопроекта в аспекте материального и социального обеспечения прокурорских работников, основываясь на опыте правового регулирования Российской Федерации.
Частью 4 статьи 65 законопроекта предусмотрено, что прокуроры и следователи подлежат обязательному государственному личному страхованию на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания. Следует отметить, что в настоящий момент на территории Донецкой Народной Республики отсутствует законодательное регулирование обязательного государственного личного страхования. С учетом изложенного предлагаем раздел VIII законопроекта после пункта 2 дополнить пунктом 3 следующего содержания:
«3. Положения части 4 статьи 65 настоящего Закона вступают в силу с момента принятия законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы государственного личного страхования».
Также необходимо обратить внимание на правовую регламентацию иных вопросов организации и деятельности органов прокуратуры. Так, статьёй 66 законопроекта, содержащей основные положения о статистической отчётности, предусмотрено, что Генеральная прокуратура Донецкой Народной Республики ведет статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Вместе с тем законопроектом не предусмотрена обязательность приказов Генерального прокурора Донецкой Народной Республики по вопросам указанного статистического учета для органов государственной власти, что может привести к сложностям ведения статистического учёта заявлений и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости преступлений, состоянии и результатах следственной работы и прокурорского надзора. Следует отметить, что статьёй 51 Федерального закона № 2202-1, регламентирующей аналогичные правоотношения, также предусмотренаобязательность приказов Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам указанного статистического учёта для органов государственной власти.
На основании изложенного предлагаем статью 66 законопроекта дополнить абзацем вторым, изложив его в следующей редакции:
«Приказы Генерального прокурора Донецкой Народной Республики по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти».
В статье 68 рассматриваемого проекта нормативного правового акта, закрепляющей основные положения о печати органов прокуратуры, используется юридическая конструкция «Генеральная прокуратура имеют печать», в которой содержится орфографическая ошибка, нарушающая логическое изложение положения указанной нормы законопроекта.
На основании изложенного предлагаем в статье 68 законопроекта слово «имеют» заменить словом «имеет».
Необходимо отметить также недостаток законопроекта, связанный с отсутствием регламентации порядка исчисления стажа прокурорских работников. Так, исходя из положений законопроекта, не ясно, может ли засчитываться в стаж службы в органах прокуратуры Донецкой Народной Республики работа на должностях государственной службы, муниципальных должностях, должностях в существовавших до принятия Конституции Донецкой Народной Республики государственных органах Украины, Российской Федерации, УССР, СССР, союзных республик СССР, должностях в юридических службах юридических лиц. Отсутствие конкретизации соответствующих положений усложняет реализацию норм законопроекта, в частности, устанавливающих требования к кандидату на должность прокурора, а также может оказать негативное влияние на материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, ввиду неразрывности размера их обеспечения со стажем службы.
На основании вышеизложенного предлагаем дополнить статью 70 «Переходные положения» законопроекта положениями, регламентирующими порядок зачисления стажа с учетом указанных требований.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учётом указанных замечаний и предложений. Также отметим, что законопроект в целом соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию своего законодательства с законодательством Российской Федерации.