В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О Министерстве государственной безопасности» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Концепция рассматриваемого законопроекта основана на положениях Федерального закона Российской Федерации от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (далее – ФЗ «О Федеральной службе безопасности»), а также на положениях самостоятельно разработанных субъектом права законодательной инициативы.
Для обозначения физических лиц, как субъектов прав и обязанностей, в законопроекте повсеместно применяется термин «гражданин». Следует отметить, что использование данного термина в подобном понимании является характерным для законодательства Российской Федерации. В свою очередь в законодательстве Донецкой Народной Республики термин «гражданин» в данном понимании (граждане – все физические лица) не употребляется, а используется понятие «физическое лицо», которое имеет более широкое содержание, поскольку охватывает всех людей как участников соответствующих правоотношений на территории страны.
Таким образом, существует необходимость в приведении структурных единиц законопроекта, в которых используется термин «гражданин», в соответствии с особенностями терминологии, используемой в законодательстве Донецкой Народной Республики. В противном случае действие значительного количества правовых предписаний законопроекта будет необоснованно ограничено по кругу лиц.
Следует отметить, что разработчиком не принят во внимание понятийный аппарат, используемый в Законе Донецкой Народной Республики от 11.03.2016 № 114-IHC «О телекоммуникациях» (далее – Закон № 114-IHC), что создаёт предпосылки для неоднозначного толкования используемых в законопроекте понятий и нарушает требование части 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС) о единообразии терминологии, используемой в нормативных правовых актах. Так, в части 7 статьи 10, пункте 2 части 1 статьи 14, пункте 37 части 1 статьи 16 законопроекта используются слова «средства связи», «сеть связи», «сеть связи специального назначения», что не соответствует пунктам 34, 41, 44 части 1 статьи 1 Закона № 114-IHC, в которых закреплены следующие понятия: «средства телекоммуникаций», «телекоммуникационная сеть», «телекоммуникационная сеть специального назначения». На основании изложенного предлагаем часть 7 статьи 10, пункт 2 части 1 статьи 14, пункт 37 части 1 статьи 16 законопроекта доработать с учётом положений Закона № 114-IHC.
Аналогичное замечание также относится к частям 4, 7 статьи 28 законопроекта, в которых указано слово «интернет». С целью приведения к единству терминологии, используемой в нормативных правовых актах, предлагаем в частях 4, 7 статьи 28 законопроекта слово «интернет» заменить на «Интернет», что будет соответствовать пункту 9 части 1 статьи 1 Закона № 114-IHC.
Также необходимо учесть тот факт, что частью 1 статьи 6 законопроекта предусмотрена возможность передачи органами государственной безопасности другим государственным органам, иным организациям и гражданам сведений о военнослужащих, государственных гражданских служащих, работниках органов государственной безопасности, лицах, уволенных из органов государственной безопасности, гражданах, поступающих на военную службу по контракту, на государственную гражданскую службу или на работу в органы государственной безопасности, лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, только в предусмотренных законодательством случаях.
Вместе с тем передача указанных сведений возможна на основании решения руководителя республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности или уполномоченного им должностного лица в остальных случаях. Из указанного следует, что руководитель республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности или уполномоченное им должностное лицо вправе распоряжаться сведениями, составляющими государственную и иную охраняемую законом тайну, при этом не определено, что следует понимать под «остальными случаями».
Таким образом, положения рассматриваемой нормы не соответствуют части 1 статьи 25 Закона № 72-ІНС относительно установления требований об изложении текста нормативного правового акта лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, а также содержат скрытые коррупционные факторы. Исходя из вышеизложенного, предлагаем часть 1 статьи 6 законопроекта доработать в контексте указанного замечания.
Пункт 19 статьи 15 законопроекта, закрепляющий за органами государственной безопасности обязанность участвовать в соответствии с законами и нормативными правовыми актами Главы Донецкой Народной Республики в решении вопросов, касающихся приема в гражданство и выхода из него, въезда на территорию Донецкой Народной Республики и выезда за ее пределы физических лиц, а также режима пребывания граждан на территории Донецкой Народной Республики нуждается в доработке.
Бесспорно, возложение данных обязательств на органы государственной безопасности является оправданным, однако видится целесообразным уточнение о гражданстве какой именно страны идёт речь. Кроме того, по общему правилу, установление специальных режимом пребывания на территории государства производится в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. На основании изложенного предлагаем в пункте 19 статьи 15 законопроекта:
1) слова «приема в гражданство» заменить на «приема в гражданство Донецкой Народной Республики»;
2) конструкцию «режима пребывания граждан» заменить конструкцией «режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства».
Также, подобное согласование в полной мере соответствует законодательному опыту Российской Федерации, а именно пункту «р» части 1 статьи 12 ФЗ «О Федеральной службе безопасности».
Абзацем вторым пункта 21 части 1 статьи 16 законопроекта предусмотрено следующее: «информация и (или) документы (или их копии) должны быть предоставлены незамедлительно, а в случаях, когда предоставление по объективным причинам невозможно – не позднее, чем в течение 10 суток. В случаях необоснованного отказа в предоставлении информации и (или) документов (или их копий) либо в случаях угрозы уничтожения, сокрытия или утраты документов, имеющих значение для выполнения возложенных на органы государственной безопасности обязанностей, задач и функций по обеспечению государственной безопасности, по мотивированному постановлению, утвержденному руководителем республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности, или его заместителем и с санкции уполномоченного прокурора, а в неотложных случаях – с последующим уведомлением прокурора в течение 24 часов, на срок до 10 суток органы государственной безопасности имеют право опечатывать архивы, помещения (за исключением жилых) и иные хранилища, брать их под охрану, а также изымать документы и иные носители информации с составлением соответствующего протокола».
Обращаем внимание на то, что статья 16 «Права органов государственной безопасности» законопроекта должна предусматривать какими правами обладают данные органы, в то время как положения абзаца второго пункта 21 части 1 статьи 16 законопроекта устанавливает порядок предоставления информации и (или) документов (или их копий) органам государственной безопасности. С учётом изложенного предлагаем абзац второй пункта 21 части 1 статьи 16 законопроекта исключить и изложить в качестве отдельной статьи.
Пунктом 22 части 1 статьи 16 законопроекта предусмотрено, что органы государственной безопасности имеют право инициировать проведение ревизий и контроля финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, по вопросам, отнесенным законодательством к компетенции органов государственной безопасности, принимать участие в их проведении.
Поскольку основными направлениями деятельности органов государственной безопасности согласно части 1 статьи 8 законопроекта являются: контрразведывательная деятельность; противодействие терроризму и экстремизму; борьба с преступностью; разведывательная деятельность; пограничная деятельность; обеспечение информационной безопасности, а инициирование проведения ревизий и контроля финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, а также принятие участия в их проведении не относится к сфере деятельности органов государственной безопасности, предлагаем пункт 22 части 1 статьи 16 законопроекта исключить, что будет в полной мере соответствовать законодательной практике Российской Федерации (статья 13 ФЗ «О Федеральной службе безопасности»).
Частью 3 статьи 17 законопроекта предусмотрено, что в целях предупреждения совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Донецкой Народной Республики к ведению органов государственной безопасности при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о действиях физического лица, создающих условия для совершения указанных преступлений, и при отсутствии оснований для его привлечения к уголовной ответственности органы государственной безопасности могут объявлять этому лицу обязательное для исполнения официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения таких преступлений.
Следует учитывать, что разработчик не предусматривает элемента согласования при объявлении официального предостережения, что делает процесс достаточно закрытым и может повлечь за собой повышение количества случаев необоснованного с правовой точки зрения объявления официального предостережения. В абзаце третьем статьи 18 Закона Донецкой Народной Республики от 12.12.2014 № 02-IHC «О Министерстве государственной безопасности» (далее – Закон № 02-IHC) это компенсировалось участием прокурора в процедуре объявления официального предостережения, как дополнительной гарантии правомерности и обоснованности официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений. Также, подобное согласование в полной мере соответствует законодательному опыту Российской Федерации (часть 3 статьи 13.1 ФЗ «О Федеральной службе безопасности»). Таким образом, является целесообразным часть 3 статьи 17 законопроекта после слов «ответственности органы государственной безопасности» дополнить конструкцией «, предварительно уведомив об этом прокурора,».
Предложением третьим части 6 статьи 25 законопроекта предусмотрено предписание следующего содержания: «порядок прикомандирования, перечень государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, номенклатура штатных должностей утверждаются Главой Донецкой Народной Республики». Согласно части 1 статьи 25 Закона № 72-IНС текст нормативного правового акта излагается лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии. В связи с тем, что положения предложения третьего части 6 статьи 25 законопроекта в части указания перечня государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, номенклатуры штатных должностей, утверждаемых Главой Донецкой Народной Республики, в силу излишне расширенного круга субъектов, которые могут руководствоваться данными положениями, может привести к неоднозначности толкования на практике, предлагаем конструкцию «перечень государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, номенклатура штатных должностей» исключить.
В части 4 статьи 28 законопроекта используется конструкция «за исключением случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики, нормативными правовыми актами республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности». Обращаем внимание на то, что термин «нормативные правовые акты Донецкой Народной Республики» охватывает и нормативные правовые акты республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности.
С учетом вышеуказанного предлагаем в части 4 статьи 28 законопроекта конструкцию «, нормативными правовыми актами республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности» исключить.
Также следует акцентировать внимание на части 2 статьи 35 законопроекта, предусматривающей предписания следующего характера: «сведения об организации, планах, содержании, формах, методах, способах, финансировании и материально-техническом обеспечении, результатах по основным направлениям деятельности республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности, определенных статьями 9, 10, 12, 14 настоящего Закона, а также о лицах, оказывающих или оказывавших республиканскому органу исполнительной власти, реализующему государственную политику в сфере государственной безопасности, содействие на конфиденциальной основе, в предмет прокурорского надзора не входят».
Считаем немаловажным также указать на то, что предложенная разработчиком редакция части 2 статьи 35 законопроекта необоснованно и значительным образом сужает полномочия органов прокуратуры Донецкой Народной Республики в сфере осуществления надзора за деятельностью органов государственной безопасности. Так, согласно части 2 статьи 29 Закона № 02-IHC в предмет прокурорского надзора не входят лишь сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам Министерства государственной безопасности содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов Министерства государственной безопасности.
Обращаем внимание на то, что качественное и всеобъемлющее осуществление органами прокуратуры деятельности по надзору за соблюдением Конституции Донецкой Народной Республики и исполнением законов, является гарантией соблюдения принципа законности на территории страны. В свою очередь столь существенное расширение круга направлений деятельности органов государственной безопасности, не входящих в предмет прокурорского надзора, фактически нивелирует возможность органов прокуратуры выявлять нарушения как конституционных, так и иных нормативных правовых предписаний, что неизбежно приведет к несоблюдению строгого режима законности и нарушению прав и свобод граждан.
На основании изложенного предлагаем часть 2 статьи 35 законопроекта изложить в следующей редакции:
«2. Сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам государственной безопасности содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов государственной безопасности в предмет прокурорского надзора не входят».
Также отметим, что указанное замечание в полной мере соответствует законодательной практике Российской Федерации (часть 2 статьи 24 ФЗ «О Федеральной службе безопасности»).
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает предложенный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учётом указанных замечаний и предложений.Также анализируемый проект нормативного правового акта в целом соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.