В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»(далее – законопроект).
Согласно пояснительной записке данный законопроект разработан с целью реализации мер по профилактике коррупции.
Концепция рассматриваемого законопроекта основана на положениях Федерального закона Российской Федерации от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
По тексту законопроекта используется конструкция «органы местного самоуправления». Следует отметить, что на сегодняшний день органы местного самоуправления не сформированы, а также отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий их деятельность и устанавливающий объём полномочий. В тоже время на территории Донецкой Народной Республики действует Указ Главы Донецкой Народной Республики от 19.01.2015 № 13 «О принятии временного (типового) положения о местных администрациях Донецкой Народной Республики» (далее – Указ № 13).
Согласно пункту 1.2. Указа № 13 «местные администрации представляют соответствующие муниципальные общины в переходный период и осуществляют от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления на соответствующей административно-территориальной единице, определенные настоящим Положением».
На основании вышеизложенного, предлагаем законопроект дополнить статьей 6 «Переходные положения», в которой указать, что до формирования органов местного самоуправления и вступления в силу закона, регулирующего вопросы их организации, полномочия органов местного самоуправления возлагаются на местные администрации.
Также по тексту законопроекта используется понятие «гражданин». Однако сам законопроект не содержит положений относительно того, кого следует относить к указанной категории лиц в понимании рассматриваемого проекта нормативного правового акта. Считаем необходимым указать, что на сегодняшний день в Донецкой Народной Республике не принят нормативный правовой акт, регламентирующий вопросы гражданства.
На основании изложенного предлагаем в законопроекте закрепить определение понятия «гражданин».
Исходя из пункта 2 статьи 2 законопроекта одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) является оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.
Необходимо отметить, что соответствующая оценка должна проводиться и в отношении проекта нормативного правового акта. Данная возможность является необходимой, поскольку позволит выявить и предупредить коррупциогенный фактор на ранней стадии, тем самым устранит возможность проявления неблагоприятных последствий в правоприменительной практике.
Учитывая изложенное предлагаем пункт 2 статьи 2 законопроекта после конструкции «оценка нормативного правового акта» дополнить формулировкой «(проекта нормативного правового акта)».
В пункте 1 части 1 статьи 3 законопроекта предусмотрено, что «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится: прокуратурой Донецкой Народной Республики – в соответствии с настоящим Законом и Законом Донецкой Народной Республики от 15 апреля 2016 года № 122-IНС «О прокуратуре Донецкой Народной Республики», в установленном Генеральной прокуратурой Донецкой Народной Республики порядке и согласно методике, определенной Советом Министров Донецкой Народной Республики».
Следует отметить, что на данный момент Генеральной прокуратурой Донецкой Народной Республики не разработан порядок проведения антикоррупционной экспертизы, что в достаточной мере усложнит реализацию пункта 1 части 1 статьи 3 законопроекта.
На основании изложенного предлагаем в «Переходных положениях» законопроекта закрепить предписания относительно необходимости разработки Генеральной прокуратурой Донецкой Народной Республики приказа «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
Согласно пункту 2 части 3 статьи 3 законопроекта «республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, проводит антикоррупционную экспертизу: проектов поправок Совета Министров Донецкой Народной Республики к проектам законов, подготовленным органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы».
Необходимо отметить, что, исходя и из части 1 статьи 72 Конституции Донецкой Народной Республики, Совет Министров Донецкой Народной Республики не обладает правом законодательной инициативы и не может соответственно вносить поправки к законопроектам. Более того, принятие законов Донецкой Народной Республики является исключительно прерогативой Народного Совета Донецкой Народной Республики (пункт 1 статьи 69 Конституции Донецкой Народной Республики).
Исходя из этого, предлагаем пункт 2 части 3 статьи 3 законопроекта исключить.
В пункте 3 части 3 статьи 3, части 5 статьи 4 законопроекта используются конструкции «устав (положение) муниципального образования» и «муниципальные правовые акты». Обращаем внимание на то, что частью 1 статьи 7 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC) предусмотрено, что «нормативным правовым актом органа местного самоуправления является устав муниципального образования», а также используется конструкция «нормативные правовые акты органов местного самоуправления».
Кроме того, используемая в указанных структурных единицах конструкция «муниципальное образование» характерна для законодательства Российской Федерации. Безусловно, курс на гармонизацию законодательства Донецкой Народной Республики с законодательством Российской Федерации имеет приоритетное значение при разработке Народным Советом Донецкой Народной Республики законодательных актов, однако анализируемый проект нормативного правового акта, а также действующее законодательство Донецкой Народной Республики лишены положений, предусматривающих определение термина «муниципальное образование».
Стоит также указать, что в настоящий момент в законодательстве Донецкой Народной Республики применяется термин «территориальная община» (статья 2 Закона Донецкой Народной Республики от 28.11.2014 № 01-IHC «О местных выборах Донецкой Народной Республики»).
На основании изложенного предлагаем пункт 3 части 3 статьи 3, часть 5 статьи 4 законопроекта доработать.
В пунктах 1-3 части 1 статьи 3, части 7 статьи 4 законопроекта предусмотрена бланкетная норма к нормативному правовому акту Совета Министров Донецкой Народной Республики, который определял бы методику, порядок и правила проведения антикоррупционной экспертизы. Следует отметить, что указанный нормативный правовой акт является немаловажным и необходимым для реализации норм законопроекта. Однако законопроект не содержит предписания Совету Министров Донецкой Народной Республики обеспечить принятие и утверждение нормативных правовых актов, а также обеспечить пересмотр и приведение министерствами и другими органами исполнительной власти своих нормативных правовых актов в соответствие с проектом рассматриваемого нормативного правового акта.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 5, 11, 39, 48 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений. Также анализируемый проект нормативного правового акта в целом соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.