В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в статьи 18 и 21 Закона Донецкой Народной Республики «О рынках и рыночной деятельности» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 2 статьи 1 законопроекта предлагается статью 21 Закона Донецкой Народной Республики от 8 апреля 2016 года № 121-IНС «О рынках и рыночной деятельности» (далее – Закон № 121-IНС) дополнить частью 11 следующего содержания: «Перечень объектов, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, разрабатывается органом местного самоуправления, на территории которого располагается данный объект».
В свою очередь, частью 1 статьи 21 Закона № 121-IНС предусмотрено следующее «объекты, подпадающие под определение рынков, установленное настоящим Законом, осуществляющие свою деятельность на территории Донецкой Народной Республики до вступления в силу настоящего Закона, независимо от формы собственности, передаются для государственных нужд как целостные имущественные комплексы, имеющие в своем составе торговые места, ряды с компенсацией собственникам имущества равноценного возмещения».
Таким образом, разработчиком предлагается возложить на органы местного самоуправления обязанность по составлению перечня рынков, осуществлявших свою деятельность на территории Донецкой Народной Республики до вступления в силу Закона № 121-IНС и подлежащих передаче для государственных нужд.
Во-первых, предлагаемые разработчиком изменения вступают в противоречие с частью 1 статьи 21 Закона № 121-IНС, которой уже определена категория объектов, подлежащих передаче для государственных нужд, а именно – объекты, подпадающие под определение рынков, осуществляющие свою деятельность на территории Донецкой Народной Республики до вступления в силу Закона № 121-IНС.
Во-вторых, в случае принятия законопроекта в редакции разработчика на органы местного самоуправления будет возложена несвойственная им функция – установление объектов, подпадающих под термин «рынок», которые в дальнейшем подлежат передаче в государственную собственность.
Немаловажным является также и то, что как Закон № 121-IНС, так и законопроект не содержат предписаний, регламентирующих порядок реализации органами местного самоуправления возлагаемого на них полномочия и порядок обжалования принятого ими решения.
Как следствие, отсутствие механизма исполнения соответствующей нормы законопроекта (отсутствие необходимой процедуры, позволяющей делать объективный и обоснованный вывод о принадлежности объекта к рынкам; отсутствие механизма обжалования решений об отнесении объектов к рынкам и т.д.) создаст явные предпосылки к злоупотреблению полномочиями со стороны должностных лиц указанных органов.
В-третьих, частью 4 статьи 21 Закона № 121-IНС установлено, что «управляющая рынком организация, созданная Советом Министров Донецкой Народной Республики, обязана в течение одного года после вступления настоящего Закона в силу провести полную инвентаризацию и принятие на баланс рынков, которые определены частью 1 настоящей статьи».
Обращаем внимание на то, что с момента вступления Закона № 121-IНС в силу прошло уже более двух лет. Следовательно, инвентаризация и принятие на баланс (передача для государственных нужд) рынков, которые осуществляли свою деятельность на территории Донецкой Народной Республики до вступления в силу Закона № 121-IНС, уже должны быть окончены более года назад.
Данный факт и характер предлагаемых разработчиком изменений свидетельствуют о несоблюдении управляющей рынками организацией (согласно Постановлению Совета Министров Донецкой Народной Республики от 31.05.2016 № 7-62 «Об управляющей рынками организации» – Государственное предприятие «Рынки Донбасса») предписаний Закона № 121-IНС.
Соответственно, в данном случае следует поднимать вопрос не о совершенствовании процедуры передачи рынков, которая должна быть уже завершена, а об ответственности управляющей рынками организации за ненадлежащее выполнение своих обязанностей, вытекающих из норм Закона № 121-IНС.
На несоблюдение управляющей рынками организацией предписаний Закона № 121-IНС указывает и то, что при принятии на свой баланс имущества объектов, подпадающих под определение «рынок», инвентаризация имущества ни по одному из них не проведена. Также отсутствует правовой механизм ее проведения, несмотря на предписания законодательства Донецкой Народной Республики.
Не проведение инвентаризации не позволяет обеспечить соответствующий контроль и создает явные предпосылки для злоупотребления Государственным предприятием «Рынки Донбасса» своими полномочиями. В связи с этим существует необходимость соответствующего нормативного правового регулирования вышеуказанных правоотношений Советом Министров Донецкой Народной Республики.
В-четвертых, в настоящий момент ввиду неоднозначности и неточности целого ряда положений Закона № 121-IНС должное решение вопроса об отнесении того или иного объекта к понятию «рынок» (пункт 13 части 1 статьи 2 Закона № 121-IНС) сталкивается с существенными препятствиями и злоупотреблениями со стороны управляющей рынками организации.
Безусловно, одной из проблем является отсутствие в Законе № 121-IНС положений об органе, уполномоченном на принятие решения об отнесении того или иного объекта к понятию «рынок», что и пытается урегулировать разработчик.
Однако утверждение органами местного самоуправления перечня объектов, подпадающих под определение понятия «рынок», не устранит проблему неоднозначного толкования данного понятия, вызванную отсутствием в соответствующем определении однозначных критериев, позволяющих отнести тот или иной объект к рынкам. Следовательно, данный шаг сохранит за правоприменителем необоснованно широкие пределы усмотрения при решении соответствующего вопроса, что приведет к новым злоупотреблениям полномочиями и нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Таким образом, внесение предложенных в пункте 2 статьи 1 законопроекта изменений не позволит в целом устранить проблему.
В-пятых, из анализа норм Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС) следует, что с момента вступления его в силу обязательным условием для принятия каждым правотворческим органом любого вида нормативного правового акта является, кроме прочего, наличие заключений о проведении ряда экспертиз, в частности, антикоррупционной (статьи 14, 24, часть 1 статьи 30 Закона № 72-IНС). Каких-либо исключений относительно возможности непроведения экспертиз законодателем не предусмотрено.
Вместе с тем, при разработке законопроекта антикоррупционная экспертиза не проводилась и данные требования Закона № 72-IHC не были выполнены.
Как следствие, отсутствие результатов антикоррупционной экспертизы в отношении законопроекта допускает вероятность наличия в нем коррупциогенных факторов, что является недопустимым.
В-шестых, предлагаемые разработчиком изменения прямо связаны с процедурой принудительного изъятия в государственную собственность всех рынков в Донецкой Народной Республике (части 1-7 статьи 21 Закона № 121-IНС). Верховным Судом Донецкой Народной Республики в заключении к законопроекту «О рынках и рыночной торговле» № 176-Д уже акцентировалось внимание на том, что подобное изъятие прямо противоречит множеству конституционных предписаний.
В частности, нормы статьи 21 Закона № 121-IНС противоречат положениям статей 5, 12, 27, 28 Конституции Донецкой Народной Республики.
С учетом изложенного можно говорить не только о несвоевременности и неуместности предлагаемых разработчиком изменений, но и о несоответствии Конституции Донецкой Народной Республики положений, в которые вносятся изменения.
В связи с этим предлагаем пункт 2 статьи 1 законопроекта доработать.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений. Также отметим, что законопроект не соответствуют избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию своего законодательства с законодательством Российской Федерации.