В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «Об основах государственного регулирования торговой деятельности, сферы общественного питания и бытового обслуживания населения» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предлагается пункты 14, 28 статьи 2 Закона Донецкой Народной Республики от 02.02.2018 № 215-IНС «Об основах государственного регулирования торговой деятельности, сферы общественного питания и бытового обслуживания населения» (далее – Закон № 215-IНС) изложить в новой редакции.
Так, пунктом 14 статьи 2 предлагаемой редакции Закона № 215-IНС предусмотрено, что «временный объект – одноэтажное сооружение торгового, бытового или иного назначения для осуществления хозяйственной и другой деятельности, изготовленное из облегченных конструкций с учетом основных требований к сооружениям, определенных техническим регламентом строительных изделий, строений и сооружений, которые устанавливаются временно, без заглубленного фундамента, площадью не более 30 кв. метров в наружных габаритах (один объект), но не более 10-ти объектов в группе».
Необходимо отметить, что определение понятия «нестационарный торговый объект», закрепленное в действующей редакции пункта 14 статьи 2 Закона № 215-IНС, соответствует пункту 6 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», в котором используется аналогичное определение понятия «нестационарный торговый объект».
Немаловажным является и тот факт, что изменение содержания определенного термина не повлияет на устранение дополнительных административных процедур и материальных расходов субъектов хозяйственной деятельности, что согласно пояснительной записке является основной целью законопроекта.
Исходя из вышеизложенного предлагаем:
1) в абзаце первом пункта 1 статьи 1 законопроекта слова «пункт 14 и» исключить;
2) абзац второй пункта 1 статьи 1 законопроекта исключить;
3) по тексту законопроекта слова «временный объект» заменить на «нестационарный торговый объект».
Пунктом 2 статьи 1 законопроекта предлагается пункт 5 части 1 статьи 7 Закона № 215-IНС изложить в новой редакции. Так, предлагаемой редакцией предусмотрено, что органы местного самоуправления на территории соответствующей административно-территориальной единицы в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения разрабатывают и утверждают комплексные схемы размещения временных объектов.
Следует указать, что в предложенной редакции пункта 5 части 1 статьи 7 Закона № 215-IНС отсутствует положение, регламентирующее нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории Донецкой Народной Республики. Соответствующие нормативы обеспечивали бы рациональность и обоснованность размещения определенного количества торговых объектов.
Учитывая изложенное предлагаем в пункте 2 статьи 1 законопроекта после слов «размещения временных объектов» дополнить конструкцией «с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории Донецкой Народной Республики».
Пунктом 3 статьи 1 законопроекта предлагается статью 14 Закона № 215-IНС изложить в следующей редакции:
«Статья 14. Размещение капитальных торговых объектов
1. Строительство новых капитальных торговых объектов, реконструкция существующих зданий и отдельных помещений предприятий розничной торговли регулируется строительным законодательством и осуществляется в соответствии с действующей градостроительной документацией, государственными строительными нормами, стандартами, правилами, согласованной и утвержденной проектной документацией.
2. В целях экономически и социально обоснованного распределения объектов, учета интересов населения, обеспечения территориальной доступности объекты розничной торговли размещаются в соответствии с градостроительным законодательством и планами развития территорий, органы местного самоуправления Донецкой Народной Республики вправе разрабатывать и утверждать схемы размещения специализированных объектов розничной торговли по реализации социально значимых видов товаров, перечень которых устанавливается Главой Донецкой Народной Республики или Советом Министров Донецкой Народной Республики.
3. В случае размещения специализированных объектов розничной торговли в соответствии с утвержденными схемами запрещается использование таких объектов для осуществления иного вида деятельности».
В части 1 предлагаемой разработчиком редакции статьи 14 Закона № 215-IНС используются конструкции «здания», «помещения предприятий розничной торговли», которые не соответствуют наименованию данной статьи «Размещение капитальных торговых объектов», что вступает в противоречие с пунктом 2 части 2 статьи 25 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах», в котором предусмотрено, что в тексте нормативного правового акта не допускается употребление в одном и том же смысле разных понятий (терминов).
Кроме того, в рассматриваемой структурной единице законопроекта установлено, что строительство и реконструкция регулируется «строительным законодательством» и осуществляется в соответствии с «государственными строительными нормами». Обращаем внимание, что конструкция «строительное законодательство» включает в себя различные нормативные правовые акты, в том числе «государственные строительные нормы», что делает их выделение необоснованным.
В части 2 предлагаемой редакции статьи 14 Закона № 215-IНС используется конструкция «специализированные объекты розничной торговли». Следует отметить, что под «объектами розничной торговли», согласно пункту 15 статьи 2 Закона № 215-IНС, понимается «стационарный капитальный объект, стационарный некапитальный объект, а также нестационарный (передвижной) объект, оснащенный специальным торгово-технологическим оборудованием для осуществления розничной торговли, организации общественного питания, оказания бытовых услуг населению». Исходя из этого, часть 2 статьи 14 предлагаемой редакции Закона № 215-IНС распространяет свое действие на «стационарный капитальный объект», «стационарный некапитальный объект» и «нестационарный (передвижной) объект», что противоречит наименованию предлагаемой редакции статьи 14 Закона № 215-IНС «Размещение капитальных торговых объектов».
На основании изложенного предлагаем в пункте 3 статьи 1 законопроекта:
1) часть 1 предлагаемой редакции статьи 14 Закона № 215-IНС доработать;
2) в части 2 предлагаемой редакции статьи 14 Закона № 215-IНС конструкцию «специализированные объекты розничной торговли» заменить на «специализированные капитальные торговые объекты».
Пунктом 4 статьи 1 законопроекта предлагается статью 15 Закона № 215-IНС изложить в новой редакции. Так, частью 1 статьи 15 предлагаемой редакции статьи 15 Закона № 215-IНС установлено, что «размещение временных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с порядком, утвержденном Советом Министров Донецкой Народной Республики».
Необходимо отметить, что размещение соответствующих объектов не может осуществляться лишь в соответствии с порядком, утвержденном Советом Министров Донецкой Народной Республики. Согласно пункту 2 статьи 1 законопроекта, регламентирующему изложение пункта 5 части 1 статьи 7 Закона № 215-IНС в новой редакции предусмотрено, что органы местного самоуправления на территории соответствующей административно-территориальной единицы в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения разрабатывают и утверждают комплексные схемы размещения временных объектов. Исходя из этого, комплексные схемы размещения временных объектов, разработанные органами местного самоуправления, должны учитываться при размещении временных торговых объектов.
Кроме того, что в предлагаемой редакции статьи 15 Закона № 215-IНС (пункт 4 статьи 1 законопроекта) не урегулирован порядок размещения и использования временных торговых объектов в зданиях, строениях, сооружениях находящихся в государственной или муниципальной собственности, что может повлечь неблагоприятные последствия на практике.
Учитывая изложенное предлагаем пункт 4 статьи 1 законопроекта доработать.
Пунктом 5 статьи 1 законопроекта предлагается статью 18 Закона № 215-IНС изложить в новой редакции. Согласно части 1 предлагаемой редакции статьи 18 Закона № 215-IНС «через временные и передвижные объекты мелкорозничной (торговой) сети производится продажа товаров, не требующих особых условий хранения и реализации».
Следует обратить внимание, что в законопроекте и в Законе № 215-IНС не закреплено определение понятий «временные объекты мелкорозничной (торговой) сети» и «передвижные объекты мелкорозничной (торговой) сети». Вместе с тем в пунктах 1, 2 части 1 статьи 18 Закона № 215-IНС используются понятия «стационарные некапитальные объекты мелкорозничной (торговой) сети» и «нестационарные (передвижные) объекты мелкорозничной (торговой) сети».
Немаловажным является и тот факт, что в пунктах 1, 2 части 1 статьи 18 Закона № 215-IНС установлено какие именно объекты торговли подпадают под вышеуказанные категории. Так, к стационарным некапитальным объектам мелкорозничной (торговой) сети относятся павильоны, киоски, торговые автоматы, иные временные постройки (пункт 1 части 1 статьи 18 Закона № 215-IНС), а к нестационарным (передвижным) объектам мелкорозничной (торговой) сети – лотки, торговые палатки, автомагазины, автоцистерны, тележки (пункт 2 части 1 статьи 18 Закона № 215-IНС).
Кроме того, в предложенной редакции статьи 18 Закона № 215-IНС отсутствует возможность размещения объектов мелкорозничной (торговой) сети в соответствии с комплексными схемами их размещения. Данные комплексные схемы имеют важное значение, поскольку они разрабатываются с учетом требований строительных, противопожарных, санитарно-гигиенических норм, существующих градостроительных ограничений, требований пожарной безопасности, требований по охране природной среды и рационального использования охраняемых территорий объектов историко-культурного наследия, земельно-хозяйственного устройства и интересов жителей. В связи с этим размещение объектов мелкорозничной (торговой) сети без учета комплексных схем их размещения может привести к неблагоприятным последствиям.
Также в предлагаемой редакции статьи 18 Закона № 215-IНС отсутствуют такие основания размещения объектов мелкорозничной (торговой) сети как: заключение краткосрочных договоров аренды земельных участков или разрешение, выдаваемое органом местного самоуправления.
Необходимо указать, что отсутствие данных оснований может привести к застройке и размещению огромного количества объектов мелкорозничной (торговой) сети, в которых будет осуществляться деятельность без разрешения органа местного самоуправления или заключения краткосрочного договора аренды. Указанное может привести к неурегулированности общественных отношений, нарушению строительных, противопожарных норм, а также может повлечь за собой негативные последствия для жителей данной территории.
Учитывая изложенное предлагаем пункт 5 статьи 1 законопроекта доработать.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 5, 11, 48, 87 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.
Вместе с тем анализируемый проект нормативного правового акта в целом не соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.