В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в законы Донецкой Народной Республики «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности» и «О недрах» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской данный законопроект разработан в целях совершенствования действующего законодательства о лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности и законодательства о недрах.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
В статье 1 законопроекта разработчиком предлагается статью 1 Закона Донецкой Народной Республики от 27.02.2015 № 18-IHC «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности» (далее – Закон № 18-IHC) дополнить частью 5 следующего содержания: «Действие настоящего Закона не распространяется на лицензирование в сфере пользования недрами».
Обращаем внимание на то, что внесение указанного изменения не является необходимым, что подтверждается доводами, приведенными самим разработчиком в соответствующей пояснительной записке. Так, в пояснительной записке к законопроекту разработчик указывает, что «исходя из содержания положений Закона «О недрах», лицензирование в сфере пользования недрами имеет свою специфическую природу, отличную от той, которая предусматривается в законодательстве о лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности, поскольку лицензия на пользование недрами является не «разрешением» на определенный вид хозяйственной деятельности, а документом, который удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах».
Данное утверждение разработчика подтверждается положениями абзаца третьего части 1 статьи 2 Закона № 18-IHC и части 2 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 12.06.2015 № 58-IHС «О недрах» (далее – Закон № 58-IHС), которыми предусмотрены определения понятий «лицензия» и «лицензия на пользование недрами» соответственно.
Таким образом, необходимость в дополнении статьи 1 Закона № 18-IHC частью предложенной разработчиком не усматривается, так как различия вышеуказанных правовых категорий исходят из их определений, изложенных в соответствующих законах.
Кроме того, предложенная разработчиком редакция содержит предпосылки к ее различному толкованию и, следовательно, применению. В частности, норма может быть истолкована как запрет на распространение действия предписаний Закона № 18-IHC о лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности при осуществлении пользования недрами.
В связи с этим предлагаем статью 1 законопроекта исключить.
Пунктом 1 статьи 2 законопроекта предлагается статью 1 «Определение терминов» Закона № 58-IHС изложить в новой редакции. Обращаем внимание на то, что действующая редакция статьи 1 Закона № 58-IHС, равно как редакция предлагаемая разработчиком, предполагает изложение определения термина «полезное ископаемое – природное минеральное образование земной коры, которое может быть эффективно использовано в сфере материального производства».
Вместе с тем определение данного термина уже закреплено в пункте 22 части 1 статьи 1 Горного закона Донецкой Народной Республики от 15.05.2015 № 52-IHC, а также в пункте 65 части 9.1 статьи 9 Закона Донецкой Народной Республики от 25.12.2015 № 99-IHC «О налоговой системе». Таким образом, разработчиком были нарушены требования абзаца первого пункта 23 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов), которыми предусмотрено, что в законопроекте должны быть даны определения используемых технических, научных и специальных терминов, при условии, что данные термины не были ранее определены в законодательстве.
На основании изложенного предлагаем пункт 1 статьи 2 законопроекта доработать.
Подпунктом «а» пункта 4 статьи 2 законопроекта предлагается часть 1 статьи 5 Закона № 58-ІНС изложить в следующей редакции: «Республиканский фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Донецкой Народной Республики».
Необходимо отметить, что предлагаемая редакция части 1 статьи 5 Закона № 58-ІНС отличается от действующей тем, что в ней отсутствует конструкция «континентальный шельф и исключительная (морская) экономическая зона».
Обращаем внимание на то, что в указанных участках морского пространства Донецкая Народная Республика имеет возможность осуществлять разведку морского дна, его недр, осуществлять разработку минеральных и других ресурсов. Исходя из этого, исключение конструкции «континентальный шельф и исключительная (морская) экономическая зона» в предлагаемой редакции части 1 статьи 5 Закона № 58-ІНС является необоснованным.
На основании вышеизложенного предлагаем подпункт «а» пункта 4 статьи 2 законопроекта после слов «Донецкой Народной Республики» дополнить конструкцией «и ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны».
В подпункте «а» пункта 6 статьи 2 законопроекта разработчиком предлагается пункт 5 статьи 8 Закона № 58-IHС изложить в следующей редакции: «К полномочиям Совета Министров Донецкой Народной Республики относятся … утверждение условий проведения аукционов на право пользования участками недр и состава аукционных комиссий относительно конкретного участка недр или группы участков недр, содержащих полезные ископаемые общереспубликанского значения».
В свою очередь, пунктом 6 статьи 8 Закона № 58-IHС предусмотрено, что «к полномочиям Совета Министров Донецкой Народной Республики относятся … утверждение состава аукционных комиссий и условий проведения аукционов на право пользования участками недр, содержащими полезные ископаемые общереспубликанского значения».
Таким образом, в случае внесения предложенных разработчиком изменений, в пунктах 5 и 6 статьи 8 Закона № 58-IHС будет закреплено одно и то же полномочие Совета Министров Донецкой Народной Республики. В связи с этим предлагаем подпункт «а» пункта 6 статьи 2 законопроекта доработать.
В подпункте «д» пункта 6 статьи 2 законопроекта разработчиком предлагается статью 8 Закона № 58-IHС дополнить пунктом 151 следующего содержания: «утверждение порядка ведения государственного учета и государственного реестра работ по геологическому изучению недр».
В то же время как в Законе № 58-IHС, так и в рассматриваемом проекте нормативного правового акта отсутствуют положения о «государственном реестре работ по геологическому изучению недр». В связи с указанным предлагаем подпункт «д» пункта 6 статьи 2 законопроекта доработать.
Пунктом 8 статьи 2 законопроекта предлагается статью 10 Закона № 58-IHС изложить в новой редакции. В частности, пунктом 2 предложенной редакции статьи 10 регламентировано, что «к полномочиям органов местного самоуправления в сфере геологического изучения, рационального использования и охраны недр относятся … предварительное согласование передачи земельного участка в пользование в целях геологического изучения, разработки месторождений полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в пределах установленных законодательством полномочий».
Акцентируем внимание на том, что в предложенной разработчиком редакции пункта 2 статьи 10 Закона № 58-IHС не конкретизирована форма собственности земельного участка, передача которого подлежит согласованию. На основании изложенного предлагаем пункт 8 статьи 2 законопроекта доработать.
Разработчик в пункте 11 статьи 2 законопроекта предлагает статью 13 Закона № 58-IHС изложить в новой редакции. Так, частью 1 предложенной редакции статьи 13 предусмотрено, что пользователями недр могут быть граждане и юридические лица Донецкой Народной Республики, иностранные граждане и иностранные юридические лица.
Следует отметить, что в отличие от действующей редакции части 1 статьи 13, в редакции предложенной разработчиком не учтена такая категория лиц, как лица без гражданства. Данный факт оставляет неурегулированными общественные отношения, возникающие с участием указанной группы лиц. Аналогичное замечание в полной мере применимо и к пункту 59 статьи 2 законопроекта.
В связи с этим предлагаем в пунктах 11 и 59 статьи 2 законопроекта указать лиц без гражданства, как субъектов правоотношений в сфере пользования недрами.
Обращаем внимание на пункт 13 статьи 2 законопроекта, которым предусмотрено изложение статьи 15 Закона № 58-IHС в новой редакции. Так, предложенной разработчиком редакцией части 4 статьи 15 предусмотрено следующее: «Пользователь недр, получивший горный отвод, обязан осуществлять пользование недрами в его границах в соответствии с предоставленной лицензией на пользование недрами, а также с обязательным выполнением мероприятий по предотвращению негативного воздействия на состояние недр и объекты, находящиеся на земной поверхности в границах горного отвода.
В случае если пользователю недр предоставлен горный отвод, выходящий за пределы лицензионного участка, пользование недрами в целях добычи полезных ископаемых за пределами данного участка не допускается».
В свою очередь, абзацем первым действующей редакции части 4 статьи 15 Закона № 58-IHС предусмотрено, что «пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен».
Таким образом, в случае принятия указанной редакции, действующие диспозитивные нормы, предполагающие закрепление права граждан на реализацию недропользования и гарантии защиты данного права будут исключены. На смену данным положениям будут введены императивные нормы, устанавливающие требования и обязанности по пользованию недрами.
Также отметим, что действующая редакция абзаца первого части 4 статьи 15 Закона № 58-IHС в полной мере соответствует законодательной практике Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон РФ № 2395-1)), а значит, и избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Безусловно, установление требований по выполнению мероприятий по предотвращению негативного воздействия на состояние недр (объектов, находящихся на земной поверхности в границах горного отвода) продиктовано объективной необходимостью в обеспечении охраны недр. Однако вышеприведенные факты не позволяют охарактеризовать предложенную разработчиком редакцию как положительное изменение с позиции обеспечения баланса публичных и частных интересов.
На основании изложенного видится необходимым доработать пункт 13 статьи 2 законопроекта, путем объединения в нем положений действующей редакции абзаца первого части 4 статьи 15 Закона № 58-IHС с положениями предложенной разработчиком редакцией части 4 статьи 15, установив тем самым оптимальное сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования.
Пунктом 18 статьи 2 законопроекта предлагается признать пункт 4 части 1 статьи 20 Закона № 58-IHС утратившим силу.
Обращаем внимание на то, что пункт 4 части 1 статьи 20 Закона № 58-IHС устанавливает требование по указанию в лицензии (и ее неотъемлемых частях) границ территории, земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами. Остается непонятной причина, по которой разработчик намерен признать данную структурную единицу Закона № 58-IHС утратившей силу, так как указание данной информации в лицензии является необходимым и обеспечивает осуществление гражданами правомерного пользования недрами, не выходящего за установленные пределы. Кроме того, действующая редакция пункта 4 части 1 статьи 20 Закона № 58-IHС в полной мере соответствует практике российского законодателя (пункт 4 части 1 статьи 12 Закона РФ № 2395-1).
На основании изложенного предлагаем пункт 18 статьи 2 законопроекта исключить.
Разработчиком в пункте 20 статьи 2 законопроекта предлагается пункт 3 статьи 22 Закона № 58-IHС признать утратившим силу. Так, указанной структурной единицей Закона № 58-IHС установлено, что «отказ в приеме заявки на участие в аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения аукциона может последовать в следующих случаях: … заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ».
Следует отметить, что предоставление документов, подтверждающих финансовые, кадровые, технические и технологические возможности претендента на получение права пользования недрами необходимо для обеспечения возможности оценить способность претендента в будущем эффективно и безопасно проводить работы на передаваемом участке недр. В связи с этим предлагаем пункт 20 статьи 2 законопроекта исключить.
В пункте 31 статьи 2 законопроекта разработчик предлагает статью 36 Закона № 58-IHС изложить в новой редакции. Так, пунктом 8 части 2 предлагаемой редакции статьи 36 предусмотрено следующее: «Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере геологического изучения и рационального использования недр, в случаях … непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Донецкой Народной Республики».
Обращаем внимание на то, что в данном случае не конкретизировано, какая именно отчетность имеется в виду. Последствиями данной неопределенности может быть расширенное толкование и неверное применение норм Закона № 58-IHС, которое приведет к необоснованному прекращению (приостановлению, ограничению) права пользования недрами.
На основании изложенного предлагаем пункт 31 статьи 2 законопроекта, а именно, предлагаемую разработчиком редакцию пункта 8 части 2 статьи 36 Закона № 58-IHС после слов «законодательством Донецкой Народной Республики» дополнить конструкцией «о недрах».
Кроме того, предложенная разработчиком редакция статьи 36 Закона № 58-IHС, в отличие от действующей редакции, не предусматривает положений, регламентирующих возможность пользователя недр обжаловать принятое уполномоченным органом решение о прекращении (приостановлении, ограничении) права пользования недрами в административном и судебном порядке (часть 3 статьи 36 Закона № 58-IHС).
Закрепление права на такое обжалование является гарантией защиты государством прав и законных интересов пользователей недр, в связи с чем предлагаем дополнить пункт 31 статьи 2 законопроекта соответствующими положениями.
Пунктом 32 статьи 2 законопроекта предлагается статью 37 «Порядок досрочного прекращения права пользования недрами» Закона № 58-IHС изложить в новой редакции. В частности, согласно части 4 предлагаемой разработчиком редакции статьи 37 Закона № 58-IHС «при досрочном прекращении права пользования недрами ликвидация или консервация предприятия производится в порядке, предусмотренном статьей 58 настоящего Закона».
В целях совершенствования правового регулирования данной сферы правоотношений предлагаем обратиться к законодательному опыту Российской Федерации. Так, частями 5 и 6 статьи 21 Закона РФ № 2395-1 предусмотрено следующее: «При досрочном прекращении права пользования недрами ликвидация или консервация предприятия производится в порядке, предусмотренном статьей 26 настоящего Закона. Расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по причинам, изложенным в пунктах 1 (при наличии вины предприятия), 2 и 3 части второй статьи 20 настоящего Закона, или по инициативе пользователя недр.
Расходы на консервацию и ликвидацию предприятия - пользователя недр несет государство, если пользование недрами прекращено по причинам, указанным в пункте 1 (при отсутствии вины предприятия) и пункте 4 части второй, части третьей статьи 20 настоящего Закона».
Таким образом, российский законодатель при определении субъекта, который несет расходы, связанные с ликвидацией или консервацией предприятия, обеспечивает дифференцированный подход в зависимости от обстоятельств послуживших причиной прекращения предприятия (наличие либо отсутствие вины предприятия).
На основании изложенного предлагаем пункт 32 статьи 2 законопроекта доработать с учетом опыта российского законодателя.
Пунктом 60 статьи 2 законопроекта предлагается статью 76 Закона № 58-ІНС, регламентирующую «переходные положения» изложить в новой редакции. Обращаем внимание на то, что в Законе № 58-ІНС отсутствует статья 76, а «переходные положения», в свою очередь, закреплены в абзаце втором части 2 статьи 75 Закона № 58-ІНС.
Также в рассматриваемом пункте предусмотрено, что «до вступления в силу законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы гражданства, гражданами Донецкой Народной Республики в понимании настоящего Закона являются лица, имеющие право на получение паспорта гражданина Донецкой Народной Республики в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики».
Стоит отметить, что пункт 2.1 Временного Положения о паспорте гражданина Донецкой Народной Республики, утверждённого Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 12.02.2016 № 1-13 (далее – Положение) устанавливает исчерпывающий перечень лиц, имеющих право на получение паспорта гражданина Донецкой Народной Республики. Однако реализация этого права ограничена возрастным цензом, а именно – достижением соответствующим лицом шестнадцатилетнего возраста.
Таким образом, положения предлагаемой редакции части 1 статьи 76 Закона № 58-ІНС не соответствуют требованиям Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС). Так, частью 1 статьи 25 Закона № 72-IНС предусмотрено, что текст нормативного правового акта излагается лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии.
Толкование рассматриваемой редакции части 1 статьи 76 Закона № 58-ІНС не позволяет однозначно прийти к выводу о том, распространяется ли её действие и, следовательно, признание того или иного лица гражданином Донецкой Народной Республики на лиц, которые не достигли шестнадцатилетнего возраста и при этом подпадают под основания, предусмотренные пунктом 2.1 Положения, что позволит им получить паспорт в дальнейшем (на момент достижения шестнадцати лет).
Исходя из вышеуказанного, предлагаем пункт 60 статьи 2 законопроекта доработать.
Также отметим, что в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 11, 36, 45, 48, 94 (в пункте 7 статьи 2 законопроекта), 106 Правил юридико-технического оформления законопроектов. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.
Кроме того, несмотря на то, что некоторые положения законопроекта основаны на опыте российского законодателя, анализируемый проект нормативного правового акта в целом не соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации. Также отдельные структурные единицы законопроекта предполагают внесение изменений в те нормы Закона № 58-IHС, которые соответствуют законодательной практике Российской Федерации.