В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «Об охране окружающей среды» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Подпунктом «в» пункта 1 статьи 1 законопроекта предлагается пункт 31 части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 30.04.2015 № 38-IНС «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 38-IНС) признать утратившим силу.
Обращаем внимание, что исходя из пояснительной записки к законопроекту, представляется невозможным определить причины исключения рассматриваемого пункта. Кроме того, исключение определения понятия «контроль в сфере охраны окружающей среды (экологический контроль)» представляется нецелесообразным в связи с тем, что данное понятие используется как в действующей редакции Закона № 38-IНС, так и по тексту законопроекта.
Отметим и то, что исключение определения понятия «контроль в сфере охраны окружающей среды (экологический контроль)», которое соответствует положениям Федерального Закона Российской Федерации от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ), не соответствует избранному Донецкой Народной Республикой пути на гармонизацию своего законодательства с законодательством Российской Федерации.
Так, в соответствии с пунктом 1 Выписки из Протокола № 28-1 Пленарного заседания Верховного Совета Донецкой Народной Республики от 19.08.2014 было постановлено при разработке законов Донецкой Народной Республики, в первую очередь брать за основу аналогичное законодательство Российской Федерации с учетом специфики Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного предлагаем подпункт «в» пункта 1 статьи 1 законопроекта исключить.
Пунктом 2 статьи 1 законопроекта предлагается часть 6 статьи 2 Закона № 38-IНС изложить в следующей редакции:
«Отношения, возникающие в сфере охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством Донецкой Народной Республики о санитарном и эпидемиологическом благополучии населения и законодательством Донецкой Народной Республики о здравоохранении».
Обращаем внимание, что в предлагаемой редакции неверно используется конструкция «санитарно-эпидемиологического благополучия населения». Так, Законом Донецкой Народной Республики от 10.04.2015 № 40-IHC «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» (далее – Закон № 40-IHC) закреплено понятие «санитарное и эпидемическое благополучие населения».
Кроме того, в предлагаемой редакции отсутствуют положения о том, что отношения, возникающие в сфере охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарного и эпидемиологического благополучия населения регулируются также иным законодательством, направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды. Следует отметить, что указанные положения соответствуют положениям Закона № 7-ФЗ.
На основании указанного предлагаем пункт 2 статьи 1 законопроекта изложить в следующей редакции:
«6. Отношения, возникающие в сфере охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарного и эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством Донецкой Народной Республики о санитарном и эпидемиологическом благополучии населения и законодательством Донецкой Народной Республики о здравоохранении, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством».
Подпунктом «б» пункта 3 статьи 1 законопроекта предлагается из пункта 15 части 1 статьи 3 Закона № 38-IНС слова «общественных организаций и объединений» исключить.
Данное предложение не согласовано с другими положениями законопроекта. Так, пунктом 42 статьи 1 законопроекта предлагается статью 68 Закона № 38-IНС изложить в новой редакции. В частности, частью 2 предлагаемой редакции статьи 68 предусмотрено, что «общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с законами и их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики».
Кроме того, действующая редакция пункта 15 части 1 статьи 3 Закона № 38-IНС в целом соответствует положениям Закона № 7-ФЗ. В связи с этим предлагаем подпункт «б» пункта 3 статьи 1 законопроекта исключить.
Подпунктом «г» пункта 3 статьи 1 законопроекта предлагается из пункта 22 части 1 статьи 3 Закона № 38-IНС слова «организаций и» исключить.
Данные изменения не согласованы с иными положениями законопроекта. В частности, как указывалось ранее, в предлагаемой редакции части 2 статьи 68 Закона № 38-IНС используется термин «некоммерческие организации».
Аналогичное замечание применимо к подпункту «б» пункта 10, подпунктам «а», «з» пункта 11, подпунктам «а», «в» пункта 12 статьи 1 законопроекта.
На основании изложенного предлагаем подпункт «г» пункта 3, подпункт «б» пункта 10, подпункты «а», «з» пункта 11, подпункты «а», «в» пункта 12 статьи 1 законопроекта доработать.
Пунктом 4 статьи 1 законопроекта предлагается часть 3 статьи 5 Закона № 38-IНС изложить в следующей редакции:
«Особой охране подлежат комплексы и объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, биосферные резерваты, государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники, национальные природные парки, государственные природные заказники, ландшафтно-рекреационные парки, памятники природы, заповедные урочища, ботанические сады, дендрологические и зоологические парки, парки-памятники садово-паркового искусства, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные, природно-антропогенные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная (морская) экономическая зона Донецкой Народной Республики, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, объекты животного и растительного мира и места их обитания».
Обращаем внимание, что за основу указанных положений были взяты положения Закона № 7-ФЗ в редакции до 2014 года. В то же время разработчиком не были учтены положения Федерального Закона Российской Федерации от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 219-ФЗ) и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствии с пояснительной запиской законопроект направлен на совершенствование системы действующего экологического законодательства.
В частности, Законом № 219-ФЗ в новой редакции была изложена статья 4 «Объекты охраны окружающей среды» Закона № 7-ФЗ, которая взята за основу статьи 5 Закона № 38-IНС. В связи с тем, что Донецкая Народная Республика избрала путь гармонизации своего законодательства с законодательством Российской Федерации, представляется целесообразным положения пункта 4 статьи 1 законопроекта доработать.
Пунктом 5 статьи 1 законопроекта предлагается статью 7 Закона № 38-ІНС изложить в следующей редакции:
«Статья 7. Управление в сфере охраны окружающей среды
Управление в сфере охраны окружающей среды в пределах предусмотренных законодательством полномочий осуществляют:
1) Глава Донецкой Народной Республики;
2) Совет Министров Донецкой Народной Республики;
3) республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере охраны окружающей среды;
4) другие органы исполнительной власти Донецкой Народной Республики;
5) органы местного самоуправления».
Необходимо отметить, что среди органов и должностных лиц, которые могут осуществлять управление в сфере охраны окружающей среды не закреплен такой орган как Народный Совет Донецкой Народной Республики. Данный орган имеет важное значение, поскольку именно ему принадлежит исключительное право на принятие законов, которые, в частности, затрагивают сферу охраны окружающей среды. Немаловажным является и тот факт, что в Законе № 7-ФЗ отсутствуют статьи регламентирующие управление в сфере охраны окружающей среды.
Исходя из вышеизложенного предлагаем пункт 5 статьи 1 законопроекта доработать.
Также стоит указать, что в пунктах 6-9 статьи 1 законопроекта закреплены полномочия вышеперечисленных органов и должностных лиц в сфере охраны окружающей среды, однако в соответствующих пунктах отсутствуют полномочия других органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики, которые предусмотрены пунктом 4 предлагаемой редакции статьи 7 (пункт 5 статьи 1 законопроекта), что может негативно отразиться на осуществлении соответствующими органами своих функций в указанной сфере. С учетом указанного предлагаем положения законопроекта в данной части доработать.
Пунктом 7 статьи 1 законопроекта предлагается статью 9 Закона № 38-IНС изложить в новой редакции. Так, пунктом 7 предлагаемой редакции части 1 статьи 9 предусмотрено, что «к полномочиям Совета Министров Донецкой Народной Республики в сфере охраны окружающей среды относятся … установление порядка осуществления государственного контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды (государственного экологического надзора)».
Следует акцентировать внимание на том, что разработчиком смешиваются два самостоятельных понятия – контроль и надзор. В частности, контроль осуществляется как постоянно, так и время от времени, тогда как надзор представляет собой непрерывное наблюдение и проверку, связанную с обеспечением неукоснительного исполнения законов. Кроме того, контролирующие органы осуществляют еще и оценку целесообразности того или иного процесса, а надзорные только следование закону. Немаловажным является и то, что контроль осуществляется как государственными, так и негосударственными органами, в то время как надзор осуществляется только государственными органами.
Аналогичное замечание относится и к предлагаемой редакции пункта 5 части 1 статьи 10, предусмотренной пунктом 8 статьи 1 законопроекта, предлагаемой редакции части 4 статьи 48, предусмотренной пунктом 26 статьи 1 законопроекта, пунктам 37, 39, 40 статьи 1 законопроекта.
С учетом вышеуказанного предлагаем положения пунктов 7, 8, 26, 37, 39, 40 статьи 1 законопроекта в части использования формулировки «государственный контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды (государственный экологический надзор)» доработать.
Пунктом 8 статьи 1 законопроекта предлагается статью 10 Закона № 38-ІНС изложить в новой редакции. Так, предлагаемым пунктом 12 абзаца первого статьи 10 предусмотрено, что к полномочиям республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере охраны окружающей среды, относятся осуществление государственного управления особо охраняемыми природными территориями.
Необходимо отметить, что в соответствии с частью 4 статьи 3 Закона Донецкой Народной Республики от 30.04.2015 № 43-ІНС «Об особо охраняемых природных территориях» «особо охраняемые природные территории могут иметь международное, государственное или местное значение и находиться в ведении соответственно государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных настоящим Законом, а также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования». Следовательно, управление особо охраняемыми природными территориями может осуществляться не только республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере охраны окружающей среды.
Учитывая вышеизложенное предлагаем пункт 8 статьи 1 законопроекта доработать.
Подпунктом «б» пункта 11 статьи 1 законопроекта предлагается пункт 1 части 1 статьи 12 Закона № 38-ІНС изложить в новой редакции. Согласно предлагаемой редакции общественные организации и объединения, осуществляющие деятельность в сфере охраны окружающей среды, имеют право участвовать в установленном законодательством порядке в разработке и реализации республиканских программ в сфере охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в сфере охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в сфере охраны окружающей среды.
Обращаем внимание, что действующая редакция пункта 1 части 1 статьи 12 Закона № 38-ІНС соответствует части 1 статьи 12 Закона № 7-ФЗ регулирующей аналогичные общественные отношения.
На основании изложенного предлагаем подпункт «б» пункта 11 статьи 1 законопроекта исключить.
Подпунктом «в» пункта 11 статьи 1 законопроекта предлагается из пункта 6 части 1 статьи 12 Закона № 38-IНС слова «в установленном порядке» исключить. В случае принятия данного предложения пункт 6 части 1 статьи 12 Закона № 38-IНС будет изложен в следующей редакции: «общественные организации и объединения, осуществляющие деятельность в сфере охраны окружающей среды, имеют право участвовать в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан».
Соответственно, принятие указанного предложения может привести к необоснованному вмешательству общественных организаций и объединений в деятельность различных субъектов, которое не будет ограничено соответствующим порядком и может негативно повлиять на практику применения Закона № 38-IНС.
Аналогичное замечание относится и к подпункту «г» пункта 11 статьи 1 законопроекта.
На основании изложенного предлагаем:
- подпункт «в» пункта 11 статьи 1 законопроекта исключить;
- из подпункта «г» пункта 11 статьи 1 законопроекта слова «в установленном порядке» и» исключить.
Пунктом 13 статьи 1 законопроекта предлагается статью 14 Закона № 38-IНС изложить в новой редакции.
Обращаем внимание на то, что положения предлагаемой редакции фактически дублируют положения действующей редакции статьи 14 Закона № 38-IНС. Так, по тексту статьи 14 предлагается исключить слово «ущерб», приводится в соответствие наименование республиканских программ, слова «экологического развития Донецкой Народной Республики» заменяются словами «охраны окружающей среды», слова «(в том числе экологического страхования)» исключаются. Соответственно, разработчиком не соблюдены требования пункта 106 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов), которыми предусмотрено, что структурная единица закона излагается в новой редакции в случаях, если необходимо внести существенные изменения в данную структурную единицу; неоднократно вносились изменения в текст структурной единицы закона.
Данное замечание в полной мере применимо и к положениям пункта 14 статьи 1 законопроекта.
С учетом указанного предлагаем положения пунктов 13, 14 статьи 1 законопроекта доработать.
Частью 1 предлагаемой редакции статьи 16 Закона № 38-IHC (пункт 15 законопроекта) предусмотрено, что «плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается за следующие его виды:
1) выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
2) сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в водные объекты;
3) размещение отходов производства и потребления;
4) загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий».
Необходимо отметить, что окружающую среду также загрязняет пользование недрами с применением методов и способов, которые негативно влияют на состояние недр, что подтверждается положениями статьи 36 Закона Донецкой Народной Республики от 12.06.2015 № 58-IHC «О недрах».
Кроме того, в Российской Федерации исполняя вышеуказанную норму, природопользователи вносили плату за негативное воздействие на окружающую среду в части выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух как от стационарных, так и от передвижных источников. При этом отмечался тот факт, что при инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработке проекта нормативов предельно допустимых выбросов учитывались выбросы от передвижных источников (автомобильные стоянки, гаражи, проезд транспорта по территории предприятия, строительная техника и т.п.). Кроме того, в судебной практике Российской Федерации из-за отсутствия до 01.01.2015 законодательно установленных понятий стационарного и передвижного источников выбросов встречались факты признания самоходной строительной техники (краны на автомобильном или гусеничном ходу, бульдозеры и т.п.) стационарными источниками выбросов. Указанные обстоятельства привели к тому, что природопользователи вносили плату за одни и те же выбросы дважды: как за выбросы от стационарных источников и как за выбросы от передвижных источников по фактическому расходу топлива. Закон № 219-ФЗ внес свои коррективы в сложившуюся ситуацию. В частности, в измененной редакции статьи 16 Закона № 7-ФЗ к видам негативного воздействия на окружающую среду, за которые будет взиматься плата, отнесены только выбросы от стационарных источников.
С учетом изложенного предлагаем в пункте 15 законопроекта:
1) пункт 1 части 1 предлагаемой редакции статьи 16 Закона № 38-IHC дополнить конструкцией «стационарными источниками»;
2) часть 1 предлагаемой редакции статьи 16 Закона № 38-IHC дополнить пунктом 5 следующего содержания: «иные виды негативного воздействия на окружающую среду».
Пунктом 16 законопроекта предлагается статью 17 Закона № 38-IНС изложить в новой редакции. Предлагаемой частью 5 статьи 17 предусмотрено, что «законами могут устанавливаться иные меры государственной поддержки хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды». Следует отметить, что указанные положения основаны на положениях части 5 статьи 17 Закона № 7-ФЗ. В то же время разработчиком не учтены положения Закона № 7-ФЗ об источнике финансирования иных мер государственной поддержки хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды. В связи с этим предлагаем часть 5 статьи 17 дополнить словами «за счет средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики».
Подпунктом «а» пункта 17 статьи 1 законопроекта предлагается пункт 2 части 1 статьи 22 Закона № 38-IНС изложить в следующей редакции: «лимиты на размещение отходов производства и потребления». Указанное предложение фактически исключает из пункта 2 части 1 статьи 22 Закона № 38-IНС нормативы образования отходов производства и потребления. Необходимо обратить внимание на то, что исключение данных нормативов приведет к пробелу в законодательном регулировании предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и негативно отразиться на окружающей среде в целом.
Аналогичное замечание относится и к пункту 19 статьи 1 законопроекта.
В связи с этим предлагаем:
- подпункт «а» пункта 17 статьи 1 законопроекта исключить;
- пункт 19 статьи 1 законопроекта доработать.
Пунктом 25 статьи 1 законопроекта предлагается статью 47 Закона № 38-IНС дополнить частью 3 следующего содержания:
«Производство, хранение, транспортировка, использование, захоронение, уничтожение и утилизация ядовитых и отравляющих веществ, в том числе продуктов биотехнологии и других биологических агентов, осуществляются при условии соблюдения требований законодательства Донецкой Народной Республики».
Обращаем внимание, что указанные положения уже закреплены в статье 26 Закона № 40-IНС, соответственно дополнительное закрепление в Законе № 38-IНС представляется излишним. В связи с этим предлагаем пункт 25 статьи 1 законопроекта исключить.
В пункте 26 статьи 1 законопроекта предусматривающим изложение статьи 48 Закона № 38-ІНС в новой редакции существует ряд недостатков.
Так, в части 2 статьи 48 предлагаемой редакции Закона № 38-ІНС указано, что «юридические и физические лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с радиоактивными веществами и ядерными материалами, а также радиоактивными отходами, несут ответственность в соответствии с законом».
Использование конструкции «в соответствии законом» является некорректным, поскольку отсутствует отсылка к конкретному нормативному правовому акту, который регулирует соответствующие общественные отношения.
В части 3 статьи 48 предлагаемой редакции Закона № 38-ІНС установлено, что «работы с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующего излучения осуществляются на основании разрешения (лицензии), выдаваемого республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере охраны окружающей среды».
Необходимо отметить, что в Законе Донецкой Народной Республики от 27.02.2015 № 18-ІНС «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности» (далее – Закон № 18-ІНС) отсутствует такой вид лицензии как «работа с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующего излучения», тогда как закреплена лицензия на «деятельность в сфере обращения источников ионизирующего излучения и обращения с радиоактивными отходами», предусмотренная пунктом 69 части 3 статьи 10 Закона № 18-ІНС. Соответственно предлагаемая редакция части 3 статьи 48 не согласована с положениями Закона № 18-ІНС.
На основании изложенного предлагаем пункт 26 статьи 1 законопроекта доработать.
Пунктом 31 статьи 1 законопроекта предлагается статью 58 «Меры охраны природных объектов» Закона № 38-IНС изложить в новой редакции.
Обращаем внимание, что действующая редакция статьи 58 Закона № 38-IНС основана на положениях статьи 58 Закона № 7-ФЗ и в полной мере соответствует курсу Донецкой Народной Республики на гармонизацию своего законодательства с законодательством Российской Федерации, в связи с чем представляется нецелесообразным излагать статью 58 Закона № 38-IНС в новой редакции. Данное замечание применимо и к пунктам 46-48 статьи 1 законопроекта.
На основании вышеуказанного предлагаем пункты 31, 46-48 статьи 1 законопроекта исключить.
Пунктом 41 статьи 1 законопроекта предлагается статью 67 Закона № 38-IНС изложить в новой редакции. Следует отметить, что предлагаемое наименование статьи «производственный контроль в сфере охраны окружающей среды» не согласовано с предлагаемой частью 1 статьи 67, которая закрепляет конструкцию «производственный контроль в сфере охраны окружающей среды (производственный экологический контроль)».
Кроме того, предлагаемой редакцией части 2 статьи 67 предусмотрено, что «юридические лица и физические лица-предприниматели обязаны предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере охраны окружающей среды». Вместе с тем данной статьей не конкретизировано, какие именно сведения составляют сведения об организации производственного экологического контроля; не указаны требования к таким сведениям и сроки их предоставления в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере охраны окружающей среды.
Следует отметить и то, что предлагаемой редакцией статьи 67 не закреплена обязанность юридических лиц и физических лиц-предпринимателей предоставлять отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в уполномоченный орган; не установлена форма такого отчета.
С учетом указанного предлагаем пункт 41 статьи 1 законопроекта доработать.
В тексте законопроекта нарушены требования пункта 11, 40, 48, 53, 59, 102, 106 Правил юридико-технического оформления законопроектов. С учетом изложенного предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.
Кроме того, несмотря на то, что отдельные положения законопроекта основаны на опыте российского законодателя, анализируемый проект нормативного правового акта в целом не соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию своего законодательства с законодательством Российской Федерации.