В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «Об отпусках» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской данный законопроект разработан в целях совершенствования законодательства Донецкой Народной Республики в сфере труда, устранения разночтений и двойственности трактовки отдельных норм и положений Закона Донецкой Народной Республики от 6 марта 2015 года № 16-IНС «Об отпусках» (далее – Закон № 16-IНС).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предлагается статью 2 Закона № 16-IНС изложить в новой редакции.
Обращаем внимание на то, что положения предлагаемой редакции частей 1-3 статьи 2 фактически дублируют положения действующей редакции частей 1-3 статьи 2 Закона № 16-IНС. Так, положения части 1 дополняются только конструкцией «на его период», а в части 3 статьи 2 Закона № 16-IНС слово «иностранцы» заменено на «иностранные граждане». Соответственно, разработчиком не соблюдены требования пункта 106 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов), которыми предусмотрено, что структурная единица закона излагается в новой редакции в случаях, если необходимо внести существенные изменения в данную структурную единицу; неоднократно вносились изменения в текст структурной единицы закона.
Кроме того, предлагаемой разработчиком редакцией части 4 статьи 2 предусмотрено следующее:
«Виды отпусков:
1) отпуска, обусловленные трудовыми отношениями, характером и условиям труда (трудовые отпуска):
а) ежегодный основной оплачиваемый отпуск;
б) ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска:
работникам, занятым на работах с вредными, тяжелыми и/или опасными условиями труда;
работникам за особый характер работы;
работникам с ненормированным рабочим днем.
2) социальные отпуска, не обусловленные трудовыми отношениями, характером и условиям труда:
а) родительские отпуска:
отпуск по беременности и родам;
отпуск по уходу за ребенком до достижения им трех лет;
дополнительный отпуск работникам, которые имеют детей;
отпуск работникам, усыновившим детей.
б) отпуск без сохранения заработной платы;
в) учебный отпуск;
г) творческий отпуск;
д) отпуск для подготовки и участия в соревнованиях;
е) отпуск для подготовки и участия в конкурсах;
3) другие виды трудовых и социальных отпусков, установленные законодательством или работодателем за счет собственных средств, предоставление которых предусмотрено коллективным договором, соглашением или иными нормативными правовыми актами».
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту данные изменения вносятся в целях конкретизации видов отпусков, предоставляемых работникам, с делением их на «трудовые отпуска» и «социальные отпуска».
В то же время действующая редакция Закона № 16-IНС уже закрепляет предусмотренные предлагаемой редакцией части 4 статьи 2 виды отпусков. Таким образом, законопроект не конкретизирует виды отпусков, предусмотренные Законом № 16-IНС, а лишь предлагает их классификацию. Соответственно положения предлагаемой части 4 статьи 2 не несут правовой нагрузки и не повлияют на практику применения положений Закона № 16-IНС.
Следует также отметить, что предлагаемой частью 4 статьи 2 законопроекта вводятся такие термины как «отпуска, обусловленные трудовыми отношениями, характером и условиям труда (трудовые отпуска)» и «социальные отпуска, не обусловленные трудовыми отношениями, характером и условиям труда». Вместе с тем, по тексту действующей редакции Закона № 16-IНС используются конкретные наименования видов отпусков.
Таким образом, использование одновременно терминологии, закрепленной Законом № 16-IНС и терминов, предусмотренных законопроектом, может привести к различному толкованию норм, негативно отразиться на единстве терминологии и практике применения Закона № 16-IНС.
Пунктом 1 статьи 1 законопроекта также фактически исключается часть 6 статьи 2 Закона № 16-IНС, которой предусмотрено, что продолжительность удлиненного основного отпуска устанавливается отдельными законами. Исключение данного положения из Закона № 16-IНС может привести к исключению такой гарантии работников как право на удлиненный основной отпуск, поскольку именно Закон № 16-IНС является законом, закрепляющим основные положения об отпусках.
На основании изложенного предлагаем пункт 1 статьи 1 законопроекта исключить, либо привести в соответствие терминологию по всему тексту Закона.
Пунктом 2 статьи 1 законопроекта предлагается статью 3 Закона № 16-IНС изложить в новой редакции.
Так, предлагаемой редакцией, по сути, исключается пункт 3 части 1 статьи 3 Закона № 16-IНС, которым предусмотрено, что «кроме фактически отработанного времени в стаж работы, дающий право на основной ежегодный отпуск, включается период отстранения от работы работника, не прошедшего обязательный медицинский осмотр не по своей вине». Исключение указанного пункта является ограничением гарантий работника и может негативно повлиять на реализацию работниками своих прав на отпуск.
Кроме того, исключение пункта 3 части 1 статьи 3 Закона № 16-IНС не соотносится с частью 1 статьи 1 Конституции Донецкой Народной Республики, которой предусмотрено, что Донецкая Народная Республика является демократическим правовым социальным государством, поскольку одним из направлений социального государства является принцип социальной справедливости ради достижения каждым гражданином достойного уровня жизни, сглаживания социальных различий и помощи нуждающимся.
Аналогичное замечание относится и к пункту 5 части 1 статьи 3 Закона № 16-IНС, который исключается пунктом 2 статьи 1 законопроекта.
Далее, предлагаемой редакцией пункта 4 части 2 статьи 3 предусмотрено, что «кроме фактически отработанного времени в течение рабочего года в стаж работы, дающий право на трудовые отпуска (за исключением ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за работу с вредными, тяжелыми и (или) опасными условиями труда), включается время предоставляемых по просьбе работника отпусков без сохранения заработной платы, предусмотренных статьей 22 настоящего Закона, за исключением пункта 10 части 2 указанной статьи».
Предлагаемой редакцией пункта 3 части 3 статьи 3 предусмотрено, что «в стаж работы, дающий право на ежегодный основной оплачиваемый отпуск, не включаются и рабочий год продлевается на время предоставляемого по просьбе работника отпуска без сохранения заработной платы, предусмотренного пунктом 10 части 2 стати 22 настоящего Закона».
Пунктом 10 части 2 статьи 22 Закона № 16-IНС установлено, что «работодатель обязан на основании письменного заявления работника предоставить отпуск без сохранения заработной платы матери или другим лицам, указанным в части 1 статьи 20 настоящего Закона, имеющим ребенка-инвалида до достижения ребенком восемнадцатилетнего возраста».
Следует также указать, что действующая редакция пункта 4 части 1 статьи 3 Закона № 16-IНС, которой предусмотрено, что включается в стаж работы, распространяется на пункт 10 части 2 статьи 22 Закона № 16-IНС.
Обращаем внимание на то, что в пояснительной записке к законопроекту не указаны основания исключения из стажа работы, дающего право на отпуска (статья 3 Закона № 16-IНС) времени отпуска без сохранения заработной платы матери или других лиц, указанных в части 1 статьи 20 Закона № 16-IНС, имеющих ребенка-инвалида до достижения ребенком восемнадцатилетнего возраста.
Отметим и то, что указанные изменения могут негативно отразиться на трудовых правах работников и стать причиной роста социальной напряженности в государстве и обществе.
С учетом вышеизложенного предлагаем положения пункта 2 статьи 1 законопроекта доработать.
Пунктом 3 статьи 1 законопроекта предлагается часть 1 статьи 9 Закона № 16-IНС изложить в следующей редакции: «работникам с ненормированным рабочим днем предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого определяется коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка и который не может быть более семи календарных дней».
При этом действующей редакцией указанной структурной единицы Закона № 16-IНС регламентировано, что продолжительность данного вида отпуска «не может быть менее трех календарных дней».
Таким образом, действующая редакция части 1 статьи 9 Закона № 16-IНС закрепляет требования лишь к минимальной продолжительности данного вида отпуска, что обеспечивает защиту интересов работников с ненормированным рабочим днем от ограничения работодателем права на данный вид отпуска и его продолжительности; устанавливает гибкую систему отпусков, предполагающую возможность определения продолжительности данного вида отпуска на выгодных для работников условиях и с учетом характера и особенностей производства.
Кроме того, данная модель правового регулирования применяется и российским законодателем (часть 1 статьи 119 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (далее – ТК РФ)), что подтверждает соответствие действующей редакции части 1 статьи 9 Закона № 16-IНС избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В свою очередь, вышеуказанные преимущества действующей редакции части 1 статьи 9 Закона № 16-IНС полностью нивелируются предлагаемыми разработчиком изменениями, что приведет к нарушению права на отпуск работников с ненормированным рабочим днем.
На основании изложенного предлагаем пункт 3 статьи 1 законопроекта исключить.
Далее, пунктом 4 статьи 1 законопроекта предлагается статью 10 Закона № 16-IНС дополнить частью 3 следующего содержания: «общая продолжительность трудовых отпусков не может превышать 59 календарных дней, а для работников, занятых на подземных горных работах, – 69 календарных дней».
Стоит указать, что в данный момент в интересах работников Законом № 16-IНС не предусмотрены положения, ограничивающие продолжительность ежегодных оплачиваемых отпусков (основного и дополнительного). Также отметим, что данный подход в полной мере соответствует практике российского законодателя, который в предложении первом части 1 статьи 120 ТК РФ закрепил следующую императивную норму (гарантию): «Продолжительность ежегодных основного и дополнительных оплачиваемых отпусков работников исчисляется в календарных днях и максимальным пределом не ограничивается».
Помимо этого, разработчиком в пояснительной записке не приведено ни единого весомого довода, который бы свидетельствовал о наличии объективной необходимости ограничения предельной продолжительности ежегодных оплачиваемых отпусков. Такая необходимость не усматривается и из положений законопроекта. Таким образом, остается непонятным причина ограничения разработчиком законопроекта интересов работников в вопросах реализации конституционного права на ежегодный оплачиваемый отпуск (часть 5 статьи 30 Конституции Донецкой Народной Республикой).
С учетом вышеуказанного предлагаем пункт 4 статьи 1 законопроекта исключить.
В пункте 5 статьи 1 законопроекта разработчиком предлагается статью 11 Закона № 16-IНС изложить в новой редакции. При этом предлагаемые изменения характеризуются ограничением прав граждан на использование оплачиваемых отпусков.
Так, абзацем вторым части 2 предлагаемой редакции данной статьи предусмотрено, что «до окончания рабочего года (в том числе и до истечения шести месяцев работы работника у данного работодателя) трудовые отпуска полной продолжительности могут быть предоставлены работнику по соглашению сторон».
Обращаем внимание на то, что положения указанной нормы прямо ограничивают право работника на использование отпуска полной продолжительности до окончания рабочего года (по истечении первых шести месяцев работы), ставя данный вопрос в зависимость от соглашения с работодателем.
Кроме того, данное положение законопроекта противоречит абзацу первому части 2 предлагаемой редакции статьи 11 Закона № 16-IНС, которым предусмотрено, что право на использование отпуска за первый год работы возникает у работника по истечении шести месяцев его работы у данного работодателя.
Вышеуказанные недостатки предлагаемой редакции абзаца второго части 2 статьи 11 Закона № 16-IНС могут стать причиной увеличения количества случаев неправомерного непредоставления работодателем ежегодных отпусков полной продолжительности.
Частью 3 предлагаемой редакции статьи 11 Закона № 16-IНС предусмотрено, что «до истечения шести месяцев непрерывной работы ежегодный основной оплачиваемый отпуск по заявлению работника должен быть предоставлен …».
В то же время действующая редакция указанной структурной единицы Закона № 16-IНС закрепляет следующее: «до истечения шести месяцев непрерывной работы оплачиваемый отпуск по заявлению работника должен быть предоставлен …».
Таким образом, разработчик в ущерб интересам работников предлагает исключить из предмета регулирования данной нормы Закона № 16-IНС обязанность работодателя по предоставлению дополнительного оплачиваемого отпуска отдельным категориям граждан до истечения шести месяцев непрерывной работы.
Акцентируем внимание на том, что законодатель при закреплении в части 3 статьи 11 Закона № 16-IНС случаев, когда оплачиваемый отпуск (как основной, так и дополнительный) по заявлению работника должен быть предоставлен до истечения шестимесячного срока, предусмотрел перечень граждан, которые нуждаются в поддержке со стороны государства ввиду сложившихся жизненных обстоятельств. В связи с этим является нецелесообразным лишать данный круг лиц права на получение дополнительного оплачиваемого отпуска до истечения шести месяцев непрерывной работы.
Данное замечание применимо и к предложению первому части 4 предлагаемой редакции статьи 11 Закона № 16-IНС, которым предусматриваются особенности предоставления отпусков педагогическим, научно-педагогическим и научным работникам, специалистам образовательных заведений.
Кроме того, согласно части 4 предлагаемой редакции статьи 11 Закона № 16-IНС «педагогические, научно-педагогические и научные работники, специалисты образовательных заведений имеют право на использование ежегодного основного оплачиваемого отпуска в первый и последующие годы работы в период летних каникул независимо от времени приема их на работу. В первый год работы ежегодный основной и ежегодный дополнительный оплачиваемые отпуска предоставляются пропорционально к отработанному времени».
Стоит указать, что по сравнению с действующей редакцией данной структурной единицы Закона № 16-IНС, редакция предложенная разработчиком предполагает установление ограничения права на оплачиваемые отпуска в отношении вышеупомянутых категорий работников.
В частности, исходя из требований предложения второго части 4, указанные лица будут лишены возможности использовать в первый год работы полную продолжительность ежегодного основного и ежегодного дополнительного оплачиваемых отпусков, так как отпуска будут предоставляться пропорционально к отработанному времени за первый год работы. Установление подобных правил предоставления отпусков является нарушением трудовых прав данного круга работников, в том числе и конституционного права на ежегодный оплачиваемый отпуск.
На основании вышеизложенных замечаний к предлагаемой редакции статьи 11 Закона № 16-IНС предлагаем пункт 5 статьи 1 законопроекта доработать.
Пунктом 6 статьи 1 законопроекта предлагается статью 18 Закона № 16-IНС изложить в новой редакции.
Обращаем внимание, что предложенная редакция статьи 18 Закона № 16-IНС фактически дублирует положения действующей редакции данной статьи. Так, положения предложенных частей 3, 4 статьи 18 полностью соответствуют действующей редакции частей 3, 4 статьи 18 Закона № 16-IНС.
Отдельные изменения вносятся лишь в часть 1 (слово отпуска предложено заменить на «трудовые отпуска, а также за дополнительные отпуска предусмотренные статьей 201 настоящего закона») и часть 2 (слова «неиспользованные отпуска» предложено заменить на «все неиспользованные трудовые отпуска или их часть»), что является нарушением требований пункта 106 Правил юридико-технического оформления законопроектов.
Кроме того, как указывалось ранее введение термина «трудовые отпуска» и использование терминологии, закрепленной Законом № 16-IНС, может привести к различному толкованию норм и негативно отразиться на единстве терминологии и практике применения Закона № 16-IНС.
Также следует отметить и то, что действующая редакция статьи 18 Закона № 16-IНС в полной мере соответствует положениям статьи 127 ТК РФ. Поскольку Донецкой Народной Республикой был избран курс на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации, представляется уместным статью 18 Закона № 16-IНС оставить в действующей редакции. В связи с этим предлагаем пункт 6 статьи 1 законопроекта исключить.
Абзацем первым пункта 8 статьи 1 законопроекта предусмотрено «статью 18 изложить в следующей редакции…». В то же время, исходя из положений пункта 8 статьи 1 законопроекта, можно прийти к выводу о том, что изменения вносятся в статью 23 Закона № 16-IНС. На основании изложенного предлагаем пункт 8 статьи 1 законопроекта доработать.
Пунктом 11 статьи 1 законопроекта предлагается пункт 4 Переходных положений Закона № 16-IНС изложить в следующей редакции: «научным, научно-педагогическим и педагогическим работникам предоставляется удлиненный ежегодный основной оплачиваемый отпуск, продолжительность которого устанавливается Советом Министров Донецкой Народной Республики».
В свою очередь, пунктом 12 статьи 1 законопроекта предлагается Приложение 15 к Закону № 16-IНС признать утратившим силу по истечении 6 месяцев со дня вступления в силу данного законопроекта.
Следует отметить, что вынесение регулирования вопросов предоставления удлиненных ежегодных оплачиваемых отпусков работникам педагогической сферы на подзаконный уровень с последующим признанием Приложения 15 к Закону № 16-IНС, которое в настоящий момент регулирует данные вопросы, утратившим силу, представляется нецелесообразным, поскольку процедура принятия нормативных правовых актов Совета Министров Донецкой Народной Республики упрощена по сравнению с процедурой принятия законов. В связи с указанным возникают обоснованные опасения касательно перспективы многократного внесения изменений, которые могут негативно отразиться на работе соответствующей категории работников.
С учетом изложенного предлагаем пункты 11, 12 статьи 1 законопроекта исключить.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пункта 11, абзаца первого пункта 45, пунктов 53, 84, 86, 93, 96, 97, 99, 102, 106 Правил юридико-технического оформления законопроектов. С учетом изложенного предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.