В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О дипломатической службе» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 3 части 1 статьи 1 законопроекта предусмотрено, что дипломатические работники – государственные гражданские служащие, выполняющие функции дипломатического характера и замещающие в системе органов дипломатической службы Донецкой Народной Республики должности, по которым предусмотрено присвоение дипломатических рангов.
Поскольку дипломатические работники являются государственными гражданскими служащими, на них должны распространяться положения законодательства Донецкой Народной Республики о государственной гражданской службы с учётом положений данного законопроекта.
В то же время, на данный момент законодательство Донецкой Народной Республики о государственной гражданской службе не сформировано, носит фрагментарный характер и представлено отдельными нормами Конституции Донецкой Народной Республики, Закона Донецкой Народной Республики от 03.04.2015 № 32-IHC «О системе государственной службы Донецкой Народной Республики» (в редакции на 17.05.2016) (далее – Закон № 32-IHC), Кодекса законов о труде Украины и иными нормативными правовыми актами.
Несмотря на предписания части 3 статьи 10 Закона № 32-IHC о том, что правовое положение (статус) государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим законом о виде государственной службы, разработчиком по тексту законопроекта при регламентации вышеуказанных предписаний зачастую используются бланкетные нормы, дающие отсылку на законодательство Донецкой Народной Республики о государственной гражданской службе.
Указанное замечание относится к следующим структурным элементам законопроекта:
1) к части 1 статьи 9 законопроекта предусматривающей, что гражданин не может быть принят на дипломатическую службу в качестве дипломатического работника, а дипломатический работник не может находиться на дипломатической службе в случаях, установленных законодательством Донецкой Народной Республики о государственной гражданской службе;
2) к части 1 статьи 22 законопроекта, предусматривающей, что при осуществлении своих профессиональных функций сотрудники дипломатической службы пользуются всеми правами, предусмотренными действующим законодательством Донецкой Народной Республики для государственных гражданских служащих;
3) к пункту 5 части 1 статьи 23 законопроекта, предусматривающей, что сотрудники дипломатической службы обязаны: соблюдать иные обязанности, предусмотренные действующим законодательством Донецкой Народной Республики для государственных гражданских служащих.
Принятие законопроекта в текущей редакции создаст правовые пробелы в регламентации вышеуказанных аспектов деятельности дипломатических работников, поскольку бланкетные нормы дают отсылку на не принятый в Донецкой Народной Республики закон о государственной гражданской службе, что негативно отразится на работе дипломатических работников.
Кроме того, в соответствии с абзацем 5 пункта 23 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов) термины в законопроекте должны использоваться в том значении, которое установлено действующим законодательством и располагаться в алфавитном порядке. С учётом изложенного предлагаем статью 1 законопроекта привести в соответствие с вышеуказанными предписаниями Правил юридико-технического оформления законопроектов.
В статье 2 законопроекта и далее по тексту используется конструкция «Министерство иностранных дел Донецкой Народной Республики». Обращаем внимание, что согласно части 1 статьи 11 Закона Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 35 - IHC «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» министерство Донецкой Народной Республики – республиканский орган исполнительной власти Донецкой Народной Республики, проводящий государственную политику и осуществляющий функции по нормативно - правовому регулированию, контролю и надзору в установленной сфере деятельности, отраслевое или межотраслевое управление в наиболее важных отраслях и установленных сферах деятельности, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, а также координирующий в установленных случаях деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики.
Кроме того, согласно пункту 24 Правил юридико-технического оформления законопроектов: «наименования органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики в тексте законопроекта приводятся в соответствие с Законом Донецкой Народной Республики от 24 апреля 2015 года № 35-IНС «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики», как правило, не указываются, вместо этого используются общие наименования – «орган исполнительной власти». Например, для обозначения центральных органов исполнительной власти используется формулировка «республиканский орган исполнительной власти, реализующий политику в сфере…». На основании изложенного предлагаем в статье 2 законопроекта и далее по тексту конструкцию «Министерство иностранных дел Донецкой Народной Республики» заменить на «республиканский орган исполнительной власти, реализующий политику в сфере иностранных дел».
Частью 1 статьи 6 законопроекта предусмотрено, что дипломатическая служба располагает самостоятельной связью и архивом. В архиве дипломатической службы должны храниться оригиналы и достоверные копии международных договоров, а также другие материалы, необходимые для осуществления его деятельности. По мнению Верховного Суда Донецкой Народной Республики указанные документы и материалы играют важную роль для государства, и в связи с этим необходимо предусмотреть порядок их передачи в архив, сроки и условия их хранения, а также ответственных лиц за их сохранность. С учётом изложенного предлагаем статью 6 после части 1 дополнить частью 2 с последующим изменением нумерации следующего содержания:
«Положение об архиве дипломатической службы утверждается Советом Министров Донецкой Народной Республики».
Абзацем 2 части 1 статьи 7 законопроекта предусмотрено, что к сотрудникам дипломатической службы не относятся лица, осуществляющие техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование органов дипломатической службы и их аппаратов.
С целью урегулирования статуса лиц, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование органов дипломатической службы и их аппаратов, закрепления их прав и обязанностей, считаем целесообразным часть 1 статьи 7 законопроекта дополнить абзацами следующего содержания:
«Права и обязанности лиц, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование органов дипломатической службы и их аппаратов определяются республиканским органом исполнительной власти, реализующим политику в сфере иностранных дел в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики с учетом специфики функций соответствующих категорий такого персонала.
Положение о лицах, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование органов дипломатической службы и их аппаратов и перечень должностей, на которые осуществляется отбор работников в системе органов дипломатической службы, утверждаются Министром иностранных дел Донецкой Народной Республики».
Согласно части 1 статьи 8 законопроекта, сотрудники дипломатической службы при переводе из органов дипломатической службы в другие государственные органы Донецкой Народной Республики зачисляются в резерв кадров Министерства иностранных дел Донецкой Народной Республики.
Как известно, кадровый резерв – это группа работников, потенциально способных к осуществлению деятельности, отвечающих требованиям, предъявляемым должностью, подвергшихся отбору и прошедших целевую квалификационную подготовку. Следовательно, остаётся непонятна цель разработчика законопроекта зачислять бывших сотрудников Министерства иностранных дел Донецкой Народной Республики в кадровый резерв, если сотрудник перевелся и осуществляет трудовую деятельность уже в другом государственном органе. Если же стоит вопрос о ценности кадров, которые уже работали в Министерстве иностранных дел Донецкой Народной Республики, то почему не зачислять в кадровый резерв лиц, которые перешли на предприятие, учреждение, организацию или стали физическим лицом – предпринимателем.
Кроме того, факт осуществления трудовой деятельности в Министерстве иностранных дел Донецкой Народной Республики всегда можно отследить по записям в трудовой книжке.
Таким образом, Верховный Суд Донецкой Народной Республики не считает целесообразным ведение резерва, предусмотренного частью 1 статьи 8 законопроекта. В то же время, считаем необходимым создать резерв из лиц, изъявивших желание работать в Министерстве иностранных дел Донецкой Народной Республики, отвечающим требованиям к вакантной должности. С учётом изложенного предлагаем часть 1 статьи 8 законопроекта исключить.
Далее необходимо отметить, что в части 2 статьи 11 законопроекта допущена стилистическая ошибка, характеризующаяся пропущенным знаком препинания. В связи с этим предлагаем в конце абзаца 1 части 2 статьи 11 законопроекта поставить точку.
Пунктом 4 части 1 статьи 17 законопроекта предусмотрено, что основанием для прекращения дипломатической службы является достижение сотрудником дипломатической службы предельного возраста пребывания на дипломатической службе, установленного законодательством Донецкой Народной Республики.
Необходимо отметить, что законодательством Донецкой Народной Республики не предусмотрен предельный возраст пребывания на дипломатической службе. Кроме того, частью 4 статьи 12 Закона № 32-IHCзакреплено, что законом о виде государственной службы определяется предельный возраст пребывания на государственной службе данного вида. На основании изложенного предлагаем в законопроекте предусмотреть предельный возраст пребывания на дипломатической службе.
Особого внимание заслуживает статья 25 законопроекта, регламентирующая ответственность сотрудников дипломатической службы.
Так, частью 1 указанной статьи предусмотрено, что за совершение правонарушения сотрудники дипломатической службы несут уголовную, материальную, административную и дисциплинарную ответственность в порядке и на условиях, предусмотренных нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики.
Отмечаем, что разработчиком слишком сжато определены основания для привлечения сотрудников дипломатической службы к различным видам юридической ответственности. Так, к таким основаниям разработчик законопроекта относит исключительно правонарушение. Однако такой подход не отвечает правовой природе юридической ответственности, а также статусу государственного гражданского служащего.
Так, например, частью 1 статьи 25, в частности, закреплено, что сотрудники дипломатической службы несут дисциплинарную ответственность за совершение правонарушение.
Вместе с тем, часть 2 данной статьи закрепляет исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены к сотрудникам дипломатической службы. Основанием для их применения – неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Однако неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей не обязательно связаны с совершением правонарушения, как это предусмотрено частью 1 статьи 25. Например, неисполнение в срок поручений непосредственного руководителя является основанием для привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности, но это деяние не является правонарушением в том смысле, который вкладывается юридической наукой в этот термин.
Также, среди видов юридической ответственности, к которым могут быть привлечены сотрудники дипломатической службы, разработчик в части 1 статьи 25 законопроекта указывает уголовную. Однако предусмотренное основание для привлечения к такой ответственности – правонарушение не отвечает требованиям статьи 8 Уголовного кодекса Донецкой Народной Республики, закрепляющей, что основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом. То есть, единственное основание для уголовной ответственности – преступление, а не правонарушение, как это предусмотрено частью 1 статьи 25 законопроекта.
Также отмечаем часть 3 статьи 25 законопроекта, которой предусмотрено, что дисциплинарное взыскание не может быть наложено за деяние, совершение которого влечет иную ответственность, предусмотренную нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики.
Буквальное толкование указанной нормы позволяет прийти к выводу, что совершение сотрудником дипломатической службы, например, преступления, предусмотренного статьёй 334 Уголовного кодекса Донецкой Народной Республики «Злоупотребление должностными полномочиями» с последующим наказанием в виде штрафа, делает невозможным применение к нему дисциплинарного взыскания в виде увольнения с занимаемой должности, что вызывает резонные вопросы в целесообразности указанной нормы.
В связи с этим предлагаем:
- часть 3 статьи 25 законопроекта исключить;
- часть 1 статьи 25 законопроекта предлагается доработать в части дополнения оснований для привлечения сотрудников дипломатической службы к различным видам юридической ответственности.
Конституцией Донецкой Народной Республики закреплено официальное название бюджета Донецкой Народной Республики, а именно – «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики». На основании изложенного предлагаем в части 1 статьи 27 законопроекта конструкцию «республиканский бюджет» заменить на «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики».
Кроме того, Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на следующее.
Законодательный процесс - это урегулированный нормами права порядок разработки, обсуждения проектов нормативных правовых актов (законов) и принятия нормативных правовых актов (законов) высшим органом государственной власти.
Следует обратить внимание на то, что законодательный процесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодательного процесса, однако общим для всех является то, что создание законов урегулировано конституцией и законодательством страны, осуществляется высшими органами власти в государстве; законодательный процесс представляет собой процедуру, состоящую из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий.
В Донецкой Народной Республике законодательный процесс регулируется Конституцией Донецкой Народной Республики, Законом Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (в редакции от 24.06.2016 года) (далее – Закон № 72-IНС), Регламентом Народного Совета Донецкой Народной Республики (далее – Регламент), а также утверждённым Народным Советом Донецкой Народной Республики Положением о порядке работы с проектами нормативно-правовых и иных актов.
Регламент устанавливает определенные требования к оформлению законопроектов.
Так, подпунктом «в» пункта 3 части 1 статьи 93 Регламента установлено, что необходимым условием внесения проекта законодательного или иного нормативного правового акта в Народный Совет Донецкой Народной Республики, кроме всего прочего, является наличие в качестве приложения к законопроекту заключения Министерства финансов Донецкой Народной Республики о возможности или невозможности финансирования дополнительных трат, связанных с принятием проекта закона, из бюджета Республики или иных внебюджетных фондов. В связи с указанным одним из обязательных условий для рассмотрения и принятия законопроекта является необходимость предоставления Министерством финансов Донецкой Народной Республики заключения о возможности финансирования за счет средств Республиканского и местного бюджетов Донецкой Народной Республики расходов, связанных с принятием вносимого проекта.
Кроме того, Законом № 72-IНС установлена процедура подготовки проекта нормативного правового акта. Так, в соответствии со статьёй 14 Закона№ 72-IНС одним из обязательных элементов подготовки проекта нормативного правового акта является проведение правовой и иных необходимых экспертиз. Статьёй 24 Закона № 72-IНС закреплена императивная норма, согласно которой проект нормативного правового акта подлежит правовой и иной экспертизе в соответствии с главой 7 настоящего Закона. Каких-либо исключений относительно возможности непроведения экспертиз законодателем не предусмотрено. В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона № 72-IНС проводятся следующие виды экспертиз: правовая, финансово-экономическая, научно-техническая, антикоррупционная, лингвистическая и др. Перечень экспертиз, которым подлежит проект нормативного правового акта, не является исчерпывающим.
Из анализа вышеизложенных норм Закона № 72-IНС следует, что с момента вступления его в силу обязательным условием для принятия каждым правотворческим органом любого вида нормативного правового акта является, кроме прочего, наличие заключений о проведении ряда экспертиз, порядок проведения которых на данный момент нормативно не урегулирован.
Таким образом, Верховный Суд Донецкой Народной Республики приходит к выводу, что вышеперечисленные этапы прохождения законопроекта от его внесения до принятия как закона являются обязательными для всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, которое закреплено Конституцией Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики считает возможным принятие указанного законопроекта с учётом указанных замечаний и предложений, однако считаем целесообразным отложение рассмотрение законопроекта до принятия закона о государственной гражданской службе.