В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучена новая редакция проекта Водного кодекса Донецкой Народной Республики (далее –проект Кодекса).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки проекта Кодекса, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Анализ положений проекта Кодекса свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (далее – Водный кодекс РФ), Водного кодекса Украины от 06.06.1995 № 213/95-ВР, а также положениях, самостоятельно разработанных субъектом права законодательной инициативы.
Избранный разработчиком подход, заключающийся в компиляции положений законодательства Российской Федерации и Украины, не может быть одобрен, поскольку законодательные системы вышеуказанных стран имеют существенные различия. Кроме того, апробация положений законопроекта в правоприменительной практике Донецкой Народной Республики неизбежно столкнётся с существующими проблемами, имеющимися в правовом поле Донецкой Народной Республики (сосуществование нормативных правовых актов Украины и собственного законодательства; коллизий, возникающих при их совместном применении; отсутствие правового регулирования либо фрагментарное урегулирование отдельных сфер общественных отношений; непоследовательность и низкий уровень юридической техники принимаемых нормативных правовых актов).
В преамбуле проекта Кодекса допущено нарушение требований части 5 статьи 29 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС). Так, указанной структурной единицей Закона № 72-IНС предусмотрено, что ссылка на нормативный правовой акт или его структурную единицу в этом же нормативном правовом акте делается только с использованием слова «настоящий».
В связи с этим предлагаем преамбулу проекта Кодекса привести в соответствие с предписаниями Закона № 72-IНС.
Далее, по тексту проекта Кодекса разработчик использует конструкцию «республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере водного и рыбного хозяйства».
Обращаем внимание на то, что исходя из предписаний статьи 11 Закона Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 35-IHC «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» статусом республиканского органа исполнительной власти может обладать исключительно министерство Донецкой Народной Республики.
В свою очередь, в настоящий момент проведение государственной политики в сфере водного и рыбного хозяйства отнесено к компетенции Государственного комитета водного и рыбного хозяйства Донецкой Народной Республики, который является органом исполнительной власти (пункт 1 Положения о Государственном комитете водного и рыбного хозяйства Донецкой Народной Республики, утвержденного Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 17 декабря 2016 года № 13-61).
В связи с этим предлагаем по тексту проекта Кодекса конструкцию «республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере водного и рыбного хозяйства» заменить на конструкцию «орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере водного и рыбного хозяйства» во всех падежах.
В статье 4 проекта Кодекса предусмотрены основные принципы водного законодательства. В то же время в рассматриваемой структурной единице отсутствуют такие основополагающие принципы как принцип сохранения особо охраняемых водных объектов и принцип комплексного использования водных объектов.
Так, согласно части 2 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 30.04.2015 № 43-IHC «Об особо охраняемых природных территориях» отношения, возникающие при пользовании земли, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Донецкой Народной Республики.
Принцип комплексного использования водных объектов исходит из предписаний статьи 18 «Схемы комплексного использования и охраны водных объектов» и иных положений проекта Кодекса.
В связи с этим предлагаем статью 4 проекта Кодекса дополнить пунктами следующего содержания:
«сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается законами Донецкой Народной Республики;
комплексное использование водных объектов».
Согласно части 2 статьи 6 проекта Кодекса формы собственности на подземные водные объекты определяются законом о недрах.
Вместе с тем в соответствии с частью 3 статьи 3 Закона Донецкой Народной Республики от 12.06.2015 № 58-IHC «О недрах» отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Донецкой Народной Республики.
Таким образом, между указанными положениями прослеживается несогласованность, что может привести к возникновению трудностей в определении законодательства, регулирующего отношения собственности на подземные водные объекты, а также к пробелам законодательного регулирования данного вопроса.
С учетом изложенного предлагаем часть 2 статьи 6 проекта Кодекса доработать.
В соответствии с пунктом 7 статьи 9 проекта Кодекса к полномочиям Совета Министров Донецкой Народной Республики в сфере использования и охраны водных объектов относится установление ставок платы за пользование водными объектами на основании договора водопользования, а также порядка расчета и взимания такой платы.
Необходимо отметить, что вышеуказанные предписания противоречат пункту 10 статьи 4 проекта Кодекса согласно которому, специальное водопользование предусматривает плату за пользование водным объектом на основании договора водопользования и обязательные платежи, установленные законодательством о налогообложении.
В связи с этим предлагаем пункт 7 статьи 9 проекта Кодекса доработать.
Пунктом 10 статьи 10 проекта Кодекса предусмотрено, что к полномочиям республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере водного и рыбного хозяйства, относится осуществление государственного контроля и надзора в сфере использования и охраны водных объектов в порядке, установленном Советом Министров Донецкой Народной Республики.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на то, что республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере водного и рыбного хозяйства не может осуществлять надзор, поскольку соответствующая деятельность является прерогативой органов прокуратуры Донецкой Народной Республики.
Так, согласно части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 15.04.2016 № 122-ІНС «О прокуратуре Донецкой Народной Республики» прокуратура Донецкой Народной Республики – единая государственная централизованная система органов, осуществляющих от имени Донецкой Народной Республики надзор за соблюдением Конституции Донецкой Народной Республики, исполнением законов и нормативных правовых актов Главы Донецкой Народной Республики, действующих на территории Донецкой Народной Республики.
Аналогичное замечание в полной мере применимо к пункту 7 статьи 11, пункту 3 части 3 статьи 14, статье 27, пункту 10 части 3 статьи 42 проекта Кодекса.
На основании изложенного предлагаем в пункте 10 статьи 10, пункте 7 статьи 11, пункте 3 части 3 статьи 14, статье 27, пункте 10 части 3 статьи 42 проекта Кодекса конструкцию «и надзора» в соответствующих падежах исключить.
Статьей 33 проекта Кодекса предусмотрены положения касательно преимущественного права водопользователя на заключение договора водопользования на новый срок.
В целях совершенствования правового регулирования данных правоотношений считаем целесообразным обратиться к законодательному опыту Российской Федерации.
Так, частью 3 статьи 15 Водного кодекса РФ предусмотрено следующее «в случае, если водопользователь получил от исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления отказ в заключении договора водопользования на новый срок, но в течение года со дня истечения срока действия договора водопользования такой договор был заключен с другим лицом, водопользователь по своему выбору вправе потребовать в суде перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору водопользования и возмещения убытков, причиненных отказом возобновить с ним договор водопользования, или только возмещения таких убытков».
Таким образом, российский законодатель закрепляет положения о возможности и порядке обжалования действий органа власти, а именно, четко устанавливает предмет возможного иска в суде, что не прослеживается в проекте Кодекса.
С учетом изложенного предлагаем статью 33 проекта Кодекса дополнить аналогичными положениями.
Далее, исходя из положений статьи 29 проекта Кодекса предусматривается два способа получения в пользование водного объекта или его части: на основании договора водопользования и на основании решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование.
В частности, положениями части 3 статьи 29 проекта Кодекса закреплен широкий перечень случаев, в которых водный объект может быть предоставлен на основании решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта.
Вместе с тем согласно части 1 статьи 39 проекта Кодекса «водный объект или его часть предоставляется в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование государственным и муниципальным унитарным предприятиям, государственным и муниципальным учреждениям».
Таким образом, иные лица не смогут получать в пользование водный объект или его часть для целей, определенных в части 3 статьи 29 проекта Кодекса. Так, например, физические и юридические лица будут фактически лишены возможности получить в пользование водные объекты для разведки и добычи полезных ископаемых (пункт 7 части 3 статьи 29); подъема затонувших судов (пункт 9 части 3 статьи 29) и т.п.
Соответственно, данный подход существенно ограничивает возможности физических лиц и юридических лиц (не предусмотренных частью 1 статьи 39 проекта Кодекса) в сфере водопользования.
Стоит также указать, что подобный подход противоречит законодательной практике Российской Федерации. В частности, российский законодатель не ограничивает круг субъектов, которые имеют право на получение в пользование водных объектов по основаниям аналогичным тем, которые изложены в части 3 статьи 29 проекта Кодекса (статьи 21-23 Водного кодекса РФ).
На основании изложенного и с целью предоставления физическим и юридическим лицам более широкого круга возможностей в сфере водопользования предлагаем доработать положения проекта Кодекса, которыми регламентирован порядок предоставления в пользование водного объекта или его части на основании решения уполномоченного органа.
В соответствии с частью 1 статьи 44 проекта Кодекса «общее водопользование осуществляется гражданами для удовлетворения их личных и бытовых нужд (купание, плавание на лодках, добыча (вылов) аборигенных видов водных биологических ресурсов, водопой животных, забор водных ресурсов из водных объектов без применения сооружений или технических устройств и из колодцев) бесплатно и без закрепления водных объектов за отдельными лицами (водных объектах общего пользования), если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и другими законами».
Следует отметить, что исходя из положений Закона Донецкой Народной Республики от 23.06.2017 № 185-IHC «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон № 185-IHC) добыча (вылов) водных биоресурсов может осуществляться не только для удовлетворения личных и бытовых нужд граждан, но и в промышленных целях. В свою очередь, закрепление права на такую добычу в качестве одной из составляющих общего водопользования создает угрозу для сохранности водных биологических ресурсов, что не соответствует принципу приоритета охраны водных объектов перед их использованием, закрепленному в пункте 2 статьи 4 проекта Кодекса.
В данном случае целесообразно конкретизировать способ добычи водных биологических ресурсов. В частности, считаем необходимым закрепить возможность добычи путем осуществления гражданами любительского и спортивного рыболовства, которое, исходя из положений пункта 7 статьи 1 Закона № 185-IHC, осуществляется в целях личного потребления и в рекреационных целях.
Данный шаг будет соответствовать основным принципам водного законодательства (статья 4 проекта Кодекса), а также законодательной практике Российской Федерации (часть 1 статьи 6 Водного кодекса РФ).
В связи с этим предлагаем в части 1 статьи 44 проекта Кодекса слова «добыча (вылов) аборигенных видов водных биологических ресурсов» заменить на «осуществление любительского и спортивного рыболовства (в отношении аборигенных видов водных биологических ресурсов)».
Частью 2 статьи 45 проекта Кодекса предусмотрено, что специальное водопользование осуществляется физическими лицами-предпринимателями и юридическими лицами преимущественно для удовлетворения питьевых потребностей населения, а также для хозяйственно-бытовых, лечебных, оздоровительных, рыбохозяйственных (в том числе для целей аквакультуры), сельскохозяйственных, промышленных, транспортных, энергетических и других нужд.
Акцентируем внимание на том, что данная норма не предполагает возможность предоставления водных объектов на праве специального водопользования физическим лицам, не осуществляющим предпринимательскую деятельность. При этом, исходя из указанных в части 2 статьи 45 проекта Кодекса целей, не усматриваются явные препятствия для установления подобного ограничения в отношении таких лиц.
В связи с этим предлагаем в части 2 статьи 45 проекта Кодекса конструкцию «-предпринимателями» исключить.
В соответствии с частью 1 статьи 72 проекта Кодекса «охрана водных объектов, отнесенных к категории лечебных, осуществляется в порядке, установленном для санитарной охраны курортов».
Необходимо отметить, что ни действующим законодательством Донецкой Народной Республики, ни проектом Кодекса не предусмотрен порядок санитарной охраны курортов. С учетом изложенного предлагаем часть 1 статьи 72 проекта Кодекса доработать.
Частью 3 статьи 73 проекта Кодекса предусмотрено, что «размеры и границы водоохранных зон, а также режим ведения в них хозяйственной и иной деятельности определяются проектами водоохранных зон в соответствии с законодательством. До утверждения проектов водоохранных зон их размеры и границы определяются исходя из минимальной ширины водоохранных зон для водных объектов, установленной частями 4, 5 и 6 настоящей статьи».
Частями 4-6 статьи 73 проекта Кодекса установлена минимальная ширина водоохранных зон для ручьев и истоков рек, для малых, средних, больших рек, озер, водохранилищ, прудов, морей, морских заливов и лиманов.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики обращает внимание на то, что размеры и границы водоохранных зон, а также режим их использования должны устанавливаться исходя из физико-географических, почвенных, гидрологических и других условий с учетом прогноза изменения береговой линии водных объектов.
Вместе с тем разработчиком проекта Кодекса не предусмотрено каким органом государственной власти или органом местного самоуправления устанавливается конкретная ширина водоохранной зоны.
Аналогичное замечание в полной мере применимо к статье 74 «Прибрежные защитные полосы» проекта Кодекса.
Кроме того, в статье 73 проекта Кодекса не установлена минимальная ширина водохранилища, расположенного на водотоке; магистральных или межхозяйственных каналов. Данный пробел приведет к трудностям при применении норм проекта Кодекса.
Учитывая вышеизложенное предлагаем статьи 73, 74 проекта Кодекса доработать.
Также в тексте проекта Кодекса нарушены требования пунктов 5, 48, 53, 59 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС. С учетом изложенного предлагаем проект Кодекса привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный проект Кодекса с учётом указанных замечаний и предложений.
Вместе с тем несмотря на то, что отдельные положения проекта Кодекса основаны на опыте украинского законодателя, анализируемый проект нормативного правового акта в целом соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию своего законодательства с законодательством Российской Федерации.