В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект Семейного кодекса Донецкой Народной Республики (далее – проект СК).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки проекта СК, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Семейного кодекса Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (далее – СК РФ), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В проекте СК разработчик приводит ссылки на Гражданский кодекс Донецкой Народной Республики, Закон Донецкой Народной Республики «О страховании вкладов», Закон Донецкой Народной Республики «Об опеке и попечительстве». При этом указанные нормативные правовые акты остаются не принятыми в Донецкой Народной Республике, что создаст препятствия для применения соответствующих норм проекта СК.
В связи с этим предлагаем доработать законопроект в указанном аспекте.
Обращаем внимание на то, что по тексту проекта СК используется термин «медицинская организация», которая не соответствует понятийно-терминологическому аппарату, применяемому в Законе Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 42-IHC «О здравоохранении». В частности, в указанном Законе используется термин «учреждение здравоохранения». Так, в части 16 статьи 2 указанного Закона установлено, что медицинскую деятельность осуществляют учреждения здравоохранения.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к используемой по тексту проекта СК конструкции «образовательные учреждения», которая не соответствует понятийно-терминологическому аппарату, применяемому в Законе Донецкой Народной Республики от 19.06.2015 № 55-IHC «Об образовании».
Подобное несоответствие является нарушением требований части 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC), предусматривающей, что используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования.
В связи с этим предлагаем в проекте СК термины «медицинская организация» и «образовательное учреждение» заменить соответственно конструкциями «учреждение здравоохранения» и «образовательная организация» в соответствующих падежах и числах.
Кроме того, в проекте СК используется термин «судебный исполнитель», в то время как Временным порядком об исполнительном производстве Донецкой Народной Республики, утвержденном Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 31.05.2016 № 7-37 предусмотрен иной термин – «государственный исполнитель».
Для обеспечения единства терминологии в рамках законодательства Донецкой Народной Республики предлагаем в проекте СК термин «судебный исполнитель» заменить конструкцией «государственный исполнитель» в соответствующих падежах и числах.
В части 2 статьи 1 и далее по тексту проекта СК используется конструкция «органы записи актов гражданского состояния».
Необходимо отметить, что вышеуказанная конструкция характерна для законодательства Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики (в частности, Временным положением о государственной регистрации актов гражданского состояния, утвержденным Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 22.07.2015 № 13-16, Временным порядком ведения Государственного реестра актов гражданского состояния, утвержденного Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 16.10.2018 № 11-4) государственная регистрация актов гражданского состояния проводится органами государственной регистрации актов гражданского состояния.
В свою очередь, переименование органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния, повлечет дополнительную нагрузку на Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики (замена печатей, бланков и т.п.), в связи с чем данный вопрос требует дополнительного согласования с Министерством финансов и Министерством юстиции Донецкой Народной Республики.
В соответствии с абзацем вторым части 2 статьи 13 проекта СК порядок и условия, при наличии которых вступление в брак в виде исключения с учетом особых обстоятельств может быть разрешено до достижения возраста шестнадцати лет, могут быть установлены законодательством Донецкой Народной Республики.
Подобные нормы проекта имеют определяющий характер для закрепления особенностей правового института заключения брака в Донецкой Народной Республике.
Стоит указать, что данная норма основана на положениях абзаца второго части 2 статьи 13 СК РФ, которой предусмотрено следующее:
«Порядок и условия, при наличии которых вступление в брак в виде исключения с учетом особых обстоятельств может быть разрешено до достижения возраста шестнадцати лет, могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации».
Таким образом, в Российской Федерации четко определено, какому именно субъекту государственно-властных полномочий предоставлена вышеуказанная возможность.
В свою очередь, в абзаце втором части 2 статьи 13 проекта используется широкая конструкция «законодательство», не позволяющая определить на какой именно субъект возлагается указанное полномочие и в форме какого именно нормативного правового акта возможна его реализация. Данный недостаток проекта является существенным и создаст предпосылки для расширенного, неверного толкования данной нормы, нарушения прав и законных интересов граждан.
Данное замечание в полной мере применимо и к абзацу первому части 1 статьи 32, частям 2 и 3 статьи 58 проекта СК.
Кроме того, характер указанной нормы СК РФ предполагает, что ее закрепление было осуществлено российским законодателем с целью обеспечения учета местных национальных обычаев отдельных регионов Российской Федерации (которые не характерны для территории и большинства населения Донецкой Народной Республики), а также во исполнение положений пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации относящих семейное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что не соответствует правовым реалиям Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного предлагаем:
1) абзац второй части 2 статьи 13 проекта СК исключить;
2) в абзаце первом части 1 статьи 32 проекта СК конструкцию «, если иное не предусмотрено законодательством Донецкой Народной Республики» исключить;
3) в части 2 статьи 58 проекта СК слова «не предусмотрено законодательством Донецкой Народной Республики или» исключить;
4) в части 3 статьи 58 проекта СК слова «, если иное не предусмотрено законодательством Донецкой Народной Республики» исключить.
В части 1 статьи 21 проекта СК содержится ссылка на пункт 2 статьи 19 проекта СК, который должен содержать исключительные случаи расторжения брака. Вместе с тем указанные случаи изложены в части 2 статьи 19 проекта СК.
В связи с этим предлагаем в части 1 статьи 21 проекта СК слово «пунктом» заменить на «частью».
Далее, в части 2 статьи 33 проекта СК используется конструкция «крестьянского (фермерского) хозяйства», которая не соответствует понятийно-терминологическому аппарату, применяемому в Законе Донецкой Народной Республики от 27.02.2016 № 109-IHC «О личном крестьянском хозяйстве».
С учетом изложенного предлагаем данную конструкцию привести в соответствие с положениями указанного Закона.
В абзаце третьем части 3 статьи 65 проекта СК используется конструкция «с учетом требований абзаца второго настоящего пункта», которая не соответствует структуре вышеуказанной статьи.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к конструкции «указанными в абзаце втором настоящего пункта» закрепленной в абзаце третьем части 6 статьи 128 проекта СК.
В связи с этим предлагаем в абзаце третьем части 3 статьи 65 и абзаце третьем части 6 статьи 128 проекта СК слова «настоящего пункта» заменить словами «настоящей части».
Частью 5 статьи 70 проекта СК установлено, что «суд обязан в течение трех дней со дня вступления в законную силу решения суда о лишении родительских прав направить выписку из этого решения суда в орган записи актов гражданского состояния по месту государственной регистрации рождения ребенка, а в случае государственной регистрации рождения ребенка многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг - в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг по месту государственной регистрации рождения ребенка для информирования органа записи актов гражданского состояния, в котором хранится соответствующая запись акта о рождении».
В то же время в законодательстве Донецкой Народной Республики отсутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.
В связи с этим предлагаем в части 5 статьи 70 проекта СК исключить конструкцию «, а в случае государственной регистрации рождения ребенка многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг - в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг по месту государственной регистрации рождения ребенка для информирования органа записи актов гражданского состояния, в котором хранится соответствующая запись акта о рождении».
В части 6 статьи 113 проекта СК используется конструкция «бюджет Донецкой Народной Республики», тогда как Конституцией Донецкой Народной Республики предусматривает формирование «Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики». В связи с этим предлагаем в части 6 статьи 113 проекта СК конструкцию «бюджета Донецкой Народной Республики» заменить на «Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики».
Далее, в проекте СК разработчиком применяется конструкция «прожиточный минимум». В то же время в Донецкой Народной Республике прожиточный минимум не установлен и законодательство по данному вопросу попросту отсутствует, что создаст сложности при применении содержащих данную конструкцию норм проекта СК.
На основании изложенного предлагаем доработать структурные единицы проекта СК, в которых использована вышеуказанная конструкция.
Статьей 122 проекта СК предусмотрены положения относительно порядка выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей.
Так, абзацем вторым части 1 статьи 122 проекта СК предусмотрено следующее:
«Орган опеки и попечительства в течение трех рабочих дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве, а также внести сведения об этом ребенке в республиканский банк данных о детях, оставшихся без о республиканском банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».
Анализ содержания данной нормы позволяет прийти к выводу о том, что при ее изложении была допущена стилистическая ошибка, искажающая ее содержание. В свою очередь, согласно части 1 статьи 25 Закона № 72-ІНС текст нормативного правового акта излагается лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии.
Также отметим, что в статье 122, равно как и в остальном проекте СК, отсутствуют какие-либо положения о порядке формирования, ведения и использования республиканского банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Данный недостаток может привести к ситуации, при которой в Донецкой Народной Республике различными органами будут созданы несколько подобных банков данных, что может создать сложности в обеспечении должной организации единого учета детей, оставшихся без попечения родителей.
На основании изложенного предлагаем доработать статью 122 с учетом вышеизложенных замечаний.
Абзацем первым части 1 статьи 123 проекта СК закреплено следующее:
«Дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законодательством Донецкой Народной Республики, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (статья 154 настоящего Кодекса)».
Таким образом, разработчиком предлагается осуществить регламентацию такой формы устройства детей как устройство в патронатную семью на уровне «законодательства Донецкой Народной Республики».
Обращаем внимание на то, что рассматриваемый проект СК, в случае его принятия, будет позиционироваться как основной кодифицированный нормативный правовой акт в сфере регулирования семейных правоотношений. В связи с этим все формы устройства детей должны найти свое отражение и регламентацию именно в рамках проекта СК.
Кроме того, указанная норма проекта СК основана на положениях абзаца первого части 1 статьи 123 СК РФ, которым предусмотрено следующее:
«Дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (статья 155.1 настоящего Кодекса)».
Следовательно, российский законодатель, учитывая конституционные положения о совместном с субъектами Российской Федерации ведении вопросов семейного законодательства, предоставил субъектам Российской Федерации право самим принимать решения относительно возможности устройства детей в патронатную семью (нашло свое отражение в законодательных актах 42 субъектов Российской Федерации). Однако для Донецкой Народной Республики регламентация данных положений подобным способом не представляется возможной в силу особенностей государственного устройства.
На основании изложенного предлагаем положения о форме устройства детей в патронатную семью изложить в проекте СК.
Абзацем вторым части 2 статьи 127 проекта СК установлено, что порядок деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению детей на территории Донецкой Народной Республики и порядок контроля за ее осуществлением устанавливаются Правительством Донецкой Народной Республики по представлению республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере трудовых отношений и социальной защиты населения.
Следует отметить, что характер вышеуказанного полномочия затрагивает компетенцию и Министерства иностранных дел Донецкой Народной Республики, как республиканского органа исполнительной власти в области отношений Донецкой Народной Республики с иностранными государствами и международными организациями.
Так, например, в Российской Федерации порядок деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению детей на территории Российской Федерации и порядок контроля за ее осуществлением устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства иностранных дел Российской Федерации (абзац второй части 2 статьи 126.1 СК РФ).
На основании изложенного усматривается необходимость согласования положений абзаца второго части 2 статьи 127 проекта СК с Министерством иностранных дел Донецкой Народной Республики.
Пунктом 8 части 1 статьи 128 проекта СК закреплено, что усыновителями могут быть совершеннолетние лица обоего пола, за исключением лиц, не имеющих постоянного места жительства, кроме лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Донецкой Народной Республики, ведущих кочевой и (или) полукочевой образ жизни и не имеющих места, где они постоянно или преимущественно проживают, в случае усыновления ими ребенка из числа лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Донецкой Народной Республики.
Стоит указать, что в Донецкой Народной Республике указанные социально-этнические группы отсутствуют.
В связи с этим предлагаем в пункте 8 части 1 статьи 128 проекта СК исключить конструкцию «, кроме лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Донецкой Народной Республики, ведущих кочевой и (или) полукочевой образ жизни и не имеющих места, где они постоянно или преимущественно проживают, в случае усыновления ими ребенка из числа лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Донецкой Народной Республики».
Далее, в части 6 статьи 128 проекта СК закреплены положения относительно подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей.
При этом в указанной структурной единице проекта СК отсутствуют какие-либо положения о том, за счет каких средств осуществляется соответствующая подготовка, что может создать сложности в применении положений проекта СК. Так, например, согласно абзацу третьему части 6 статьи 127 СК РФ «организация подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, осуществляется органами опеки и попечительства за счет и в пределах средств, которые предусматриваются на эти цели в бюджете субъекта Российской Федерации».
На основании изложенного предлагаем доработать часть 6 статьи 128 проекта СК в указанном аспекте.
В абзаце третьем части 6 статьи 128 проекта СК используется следующая отсылочная конструкция «предусмотрено указанными в абзаце втором настоящего пункта требованиями к содержанию программы подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей». В то же время в абзаце втором указанной части, равно как и во всей статье 128 проекта СК, соответствующие требования отсутствуют, что может создать проблемы в применении соответствующей нормы.
В связи с этим предлагаем вышеуказанную отсылочную конструкцию привести в соответствие с положениями проекта СК.
Согласно предложению второму части 3 статьи 147 проекта СК «медицинское освидетельствование лиц, желающих взять под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью детей, оставшихся без попечения родителей, проводится в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в порядке, установленном Правительством Донецкой Народной Республики органом исполнительной власти».
Анализ содержания данной нормы позволяет прийти к выводу о том, что при ее изложении была допущена стилистическая ошибка, искажающая её содержание. Данный недостаток является нарушением требований части 1 статьи 25 Закона № 72-IHC и может привести к неверному толкованию и применению норм.
В связи с этим предлагаем в предложении втором части 3 статьи 147 проекта СК слова «органом исполнительной власти» исключить.
В абзаце втором части 1 статьи 154 проекта СК предусмотрено следующее положение: «В случае, если на территории Донецкой Народной Республики, где выявлен ребенок, оставшийся без попечения родителей, отсутствует организация для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которую он может быть устроен в целях обеспечения ему необходимых условий содержания, воспитания и образования исходя из его потребностей, этот ребенок передается органам опеки и попечительства Донецкой Народной Республики, у которых на территории такая организация имеется».
Следует указать на некорректный и противоречивый характер изложения данной нормы, особенно, учитывая тот факт, что Конституция Донецкой Народной Республики не предполагает наличие нескольких территорий Донецкой Народной Республики. Так, согласно части 2 статьи 1 Конституции Донецкой Народной Республики территория Донецкой Народной Республики является единой и неделимой.
В связи с этим предлагаем абзац второй части 1 статьи 154 проекта СК доработать.
Также стоит обратить внимание на используемую в части 4 статьи 166 проекта СК конструкцию «при условии получения предварительного разрешения на усыновление (удочерение) от органа исполнительной власти субъекта Донецкой Народной Республики, на территории которого ребенок или его родители (один из них) проживали до выезда за пределы территории Донецкой Народной Республики».
В частности, указанная конструкция не соответствует правовым реалиям и особенностям государственного устройства Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного предлагаем данную конструкцию доработать.
Статьей 171 проекта предусмотрены положения относительно приведения нормативных правовых актов в соответствие с проектом СК.
Стоит указать, что в данной структурной единице проекта СК не нашли своего отражения нормы, направленные на успешную реализацию положений проекта СК. В частности, проектом СК предполагается возложение на Правительство Донецкой Народной Республики обязанности по принятию множества нормативных правовых актов, прямо затрагивающих вопросы регулирования семейных правоотношений. Однако в разделе VIII «Заключительные и переходные положения» проекта СК Правительству Донецкой Народной Республики не установлен срок, в течение которого указанные нормативные правовые акты должны быть приняты.
Для совершенствования правового регулирования соответствующих правоотношений, а также для обеспечения закрепления норм, направленных на успешную и своевременную реализацию положений проекта СК предлагаем дополнить указанную статью частью 2 следующего содержания:
«2. Поручить Правительству Донецкой Народной Республики в течение трех месяцев со дня введения в действие настоящего Кодекса:
1) привести в соответствие с настоящим Кодексом принятые им нормативные правовые акты;
2) подготовить и внести в установленном порядке предложения о внесении изменений и дополнений в законодательство Донецкой Народной Республики в связи с принятием настоящего Кодекса;
3) принять нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию настоящего Кодекса».
Далее, по тексту проекта СК используется понятие «гражданин», однако, раздел VIII проекта СК не содержит положений относительно того, кого следует относить к указанной категории лиц в понимании рассматриваемого нормативного правового акта, что затруднит практическую реализацию положений проекта СК.
С учетом изложенного предлагаем включить в раздел VIII проекта СК соответствующие положения.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 11, 24, 48, 58 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
Также акцентируем внимание на том, что Верховным Судом Донецкой Народной Республики в порядке реализации права законодательной инициативы был внесен в Народный Совет Донецкой Народной Республики проект Семейного кодекса Донецкой Народной Республики № 628-ВС (далее – проект № 628-ВС).
Проект № 628-ВС был разработан в рамках работы межведомственной рабочей группы по единообразному применению законодательства и обеспечению законности в решении вопросов, возникающих в совместной деятельности при реализации законодательных актов Донецкой Народной Республики, а также законодательных актов Украины, действующих в переходный период (далее – межведомственная рабочая группа) с участием представителей Верховного Суда Донецкой Народной Республики, Генеральной прокуратуры Донецкой Народной Республики, Министерства юстиции Донецкой Народной Республики, Министерства труда и социальной политики Донецкой Народной Республики, Государственной службы по делам семьи и детей Донецкой Народной Республики.
Кроме того, проект № 628-ВС рассматривался и на заседаниях Научно-консультативного совета при Верховном Суде Донецкой Народной Республики, в состав которого входят судьи Верховного Суда Донецкой Народной Республики и ведущие научные деятели в сфере юриспруденции.
Правовую основу проекта № 628-ВС составляют СК РФ и отдельные положения Семейного кодекса Украины от 10.01.2002 № 2947-III (далее – СК Украины). При этом заимствование положений СК Украины обусловлено следующим.
1. В СК РФ отсутствует определение понятия «семья», а также не регламентировано право человека на семью. Кроме того, российскому правоприменителю приходится использовать понятие «семья», закрепленное в Федеральном законе Российской Федерации от 24.10.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», в связи с чем заимствована норма из СК Украины.
2. Для удобства в правоприменении, в проект № 628-ВС включены положения заимствованные из статьи 19 СК Украины относительно участия органа опеки и попечительства в защите семейных прав и интересов, полномочия и функции которых содержатся в различных статьях как СК РФ, так и проекта № 628-ВС.
3. В СК РФ отсутствует определение брака как юридического факта и одного из главных институтов семейного права, в связи с чем заимствована норма из СК Украины.
4. Термин «заключение брака» заменен на «государственную регистрацию брака» по инициативе представителей Министерства юстиции Донецкой Народной Республики, поскольку в Донецкой Народной Республике брак проходит государственную регистрацию, а не заключается.
5. Частью 1 статьи 123 СК РФ форма устройства детей, оставшихся без родительского попечения, в патронатную семью предусмотрена только в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации. Так, в настоящее время законы, предусматривающие патронат, приняты в 42 субъектах Российской Федерации. Для урегулирования данных положений заимствованы положения из СК Украины, которые не противоречат действующему законодательству и внутренне согласованы с иными предписаниями проекта № 628-ВС.
6. Проект № 628-ВС дополнен положениями главы 202 «Детский дом семейного типа» СК Украины по инициативе представителей Государственной службы по делам семьи и детей Донецкой Народной Республики, которые настаивали на закреплении данных норм ввиду фактического наличия детских домов семейного типа в Донецкой Народной Республике.
На основании изложенного следует указать, что предписания проекта № 628-ВС, заимствованные из СК Украины – это общие положения и нормы о патронатной семье и детском доме семейного типа.
В остальном положения проекта № 628-ВС соответствуют СК РФ и избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации, в связи с чем Верховный Суд Донецкой Народной Республики считает необходимым рассмотрение проекта № 628-ВС Народным Советом Донецкой Народной Республики в качестве основы для принятия кодифицированного нормативного правового акта Донецкой Народной Республики в сфере семейных правоотношений.