В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект Кодекса Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях (далее – проект).
В соответствии с пояснительной запиской рассматриваемый проект направлен на формирование и совершенствование административного законодательства Донецкой Народной Республики, его систематизацию и структурирование, а целью является создание в Донецкой Народной Республике правовых основ защиты государства и общества от административных правонарушений.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики, в целом поддерживая инициативу Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по уголовному и административному законодательству (далее – Комитет), направленную на установление общих принципов законодательства об административных правонарушениях, составов конкретных административных правонарушений, закрепление рамок законной деятельности органов, должностных лиц по применению норм административной ответственности, соглашаясь с необходимостью принятия концептуально нового кодифицированного нормативного правового акта, составляющего правовой институт административной ответственности с целью обеспечения основополагающих прав и свобод граждан Донецкой Народной Республики, обращает внимание на следующее.
Проведенный анализ проекта показал, что его положения основаны на предписаниях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ), что в целом соответствует избранному курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В то же время установлено, что проект содержит ряд критических недостатков, связанных, прежде всего, с недостаточной адаптацией положений российского законодательства к реалиям Донецкой Народной Республики, обусловленной спецификой осуществления государственной власти в Донецкой Народной Республике, отсутствием тех или иных законодательных актов, правовых институтов и т.п.
Прежде всего, предполагаемая проектом система судебных органов Донецкой Народной Республики не отвечает предписаниям действующих законодательных актов, устанавливающих правовой статус судебной ветви власти в Донецкой Народной Республике.
В частности, частью 2 статьи 4 Закона Донецкой Народной Республики от 31.08.2018 № 241-IНС «О судебной системе Донецкой Народной Республики» (далее – Закон № 241-IНС) установлено, что судебную систему Донецкой Народной Республики составляют:
1) Конституционный Суд Донецкой Народной Республики;
2) Верховный Суд Донецкой Народной Республики;
3) Апелляционный суд Донецкой Народной Республики, Арбитражный суд Донецкой Народной Республики, районные, городские, межрайонные суды Донецкой Народной Республики, Военный суд Донецкой Народной Республики, составляющие систему судов общей юрисдикции.
Использование конструкции «арбитражных судов» во множественном числе является некорректным, поскольку в соответствии с действующим законодательством в Донецкой Народной Республике функционирует Арбитражный суд Донецкой Народной Республики.
Подобные замечания не являются единственными и неоднократно прослеживаются в проекте.
Важно также акцентировать внимание на том, что проектом предполагается разграничение компетенции по рассмотрению соответствующих составов административных правонарушений, составлению протоколов об административных правонарушениях между органами государственной власти в соответствии с законодательной моделью Российской Федерации, которая во многом отличается от модели, которая фактически сложилась в Донецкой Народной Республике. В частности, статьей 23.8 проекта устанавливаются полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органа экспортного контроля. Однако, исходя из анализа действующего законодательства, данные функции отнесены к полномочиям таможенных органов, которые закреплены в статье 23.7 проекта.
Еще одним существенным недостатком проекта является наделение полномочиями органов государственной власти, которые в настоящее время попросту не функционируют в Донецкой Народной Республике. При этом создание некоторых из них не предполагается в ближайшем будущем (республиканский орган исполнительной власти, осуществляющий государственный надзор в сфере уничтожения химического оружия; республиканский орган исполнительной власти, осуществляющий государственный надзор в сфере использования атомной энергии и т.п.).
Также проектом предусматривается наличие судебных приставов, однако не предусматриваются полномочия судебных распорядителей, на которых фактически возложены функции судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов (функцию по обеспечению установленного порядка деятельности судов Донецкой Народной Республики).
В связи с указанным предлагаем текст проекта в указанной части доработать.
Кроме того, в абзаце первом статьи 15.7 проекта используется конструкция «бюджет» без конкретизации какой именно бюджет – Республиканский или местный имеется в виду, в связи с чем предлагаем положения этим предлагаем по тексту проекта конструкцию «бюджет Донецкой Народной Республики» заменить словами «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики».
Также по тексту проекта используется термин «индивидуальный предприниматель» характерный для российской цивилистики. В то же время в действующем законодательстве Донецкой Народной Республики используется термин «физическое лицо-предприниматель». В связи с этим предлагаем по тексту проекта конструкцию «индивидуальный предприниматель» заменить на «физическое лицо-предприниматель».
Обращаем внимание на то, что по тексту проекта используется термин «медицинская организация», который не соответствует понятийно-терминологическому аппарату, применяемому в Законе Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 42-IHC «О здравоохранении». В частности, в указанном Законе используется термин «учреждение здравоохранения». Так, в части 16 статьи 2 указанного закона установлено, что медицинскую деятельность осуществляют учреждения здравоохранения.
Подобное несоответствие является нарушением требований части 1 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC), в связи с чем предлагаем в проекте термин «медицинская организация» заменить конструкцией «учреждение здравоохранения» в соответствующих падежах и числах.
Анализ проекта свидетельствует, что его нумерация является индексной.
В то же время согласно части 6 статьи 27 Закона № 72-IНС каждая статья (часть, пункт), глава и раздел закона имеют порядковый номер. Нумерация статей (частей, пунктов) является сквозной для всего закона. Самостоятельной и сквозной является также нумерация глав и разделов закона. Пункты законов обозначаются арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой, подпункты обозначаются строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.
В связи с этим для надлежащего функционирования проекта необходимо внести соответствующие изменения в Закон № 72-IНС.
Согласно части 2 статьи 28 Закона № 72-ΙНС в нормативном правовом акте даются определения вводимых понятий, а также юридических, технических и других специальных терминов. В свою очередь проектом не раскрываются не одного понятия, к примеру, применения определенных норм на практике без раскрытия понятий «нетрадиционных сексуальных отношений», «занятие проституцией», «занятие попрошайничеством», «аффинаж драгоценных металлов» и так далее.
В целом необходимо акцентировать внимание на том, что положения проекта не содержат многих составов, аналогичных составам КоАП РФ.
Так, проектом не предусмотрены статьи, которые предусматривали бы ответственность за «Нарушение правил осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами» (статья 7.23.3) «Неисполнение обязанностей владельцем новостного агрегатора» (статья 13.32), «Нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства» (статья 14.9.1), «Нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости» (статья 14.28), «Невыполнение требований законодательства об обязательном медицинском страховании о размещении в сети "Интернет" информации об условиях осуществления деятельности в сфере обязательного медицинского страхования» (статья 15.33.1), «Нарушение установленных законодательством Российской Федерации об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования порядка и сроков представления сведений (документов) в органы Пенсионного фонда Российской Федерации» (статья 15.33.2), «Нарушение установленного в соответствии с законодательством об исполнительном производстве временного ограничения на пользование специальным правом» (статья 17.17), «Нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства» (статья 19.7.7), «Непредставление сведений в автоматизированные централизованные базы персональных данных о пассажирах и персонале транспортных средств» (статья 19.7.9), «Нарушение законодательства об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания» (статья 19.32), «Нарушение порядка деятельности иностранного средства массовой информации, выполняющего функции иностранного агента, и (или) учрежденного им российского юридического лица, выполняющего функции иностранного агента» (статья 19.34.1) и другие статьи.
Также, в отличие от КоАП РФ не предусмотрена административная ответственность за нарушение саморегулируемой организацией арбитражных управляющих и ее должностными лицами требований законов, иных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, стандартов и правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих, тогда как такая организация предусмотрена частью 2 статьи 28.1 проекта.
С учетом избранного Донецкой Народной Республикой курса на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации предлагаем положения проекта доработать в указанной части.
Для проекта также характерно наличие множества логических, стилистических и иных ошибок, которые требуют устранения.
При этом акцентируем внимание на том, что Верховным Судом Донецкой Народной Республики в порядке реализации права законодательной инициативы в Народный Совет Донецкой Народной Республики был внесен проект Кодекса об административных правонарушениях Донецкой Народной Республики № 351-ВС, в котором отсутствуют вышеуказанные недостатки.
Необходимо отметить и то, что проектом не учтены положения Федерального закона Российской Федерации от 28.06.2021 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», который направлен на усиление административной ответственности за незаконный оборот оружия, злоупотребление свободой массовой информации и участие в деятельности нежелательных организаций.
Также не учтены предписания Федерального закона Российской Федерации» от 24.02.2021 № 19-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», направленного на установление административной ответственности за отдельные правонарушения в области связи и информации.
Учитывая избранный Донецкой Народной Республикой курс на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации, представляется уместным включить в проект изменения, закрепленные в вышеуказанных Федеральных законах Российской Федерации.
Следует отметить, что кроме вышеуказанных замечаний, носящих общий характер, проект содержит и ряд существенных недостатков структурных единиц.
Подпункт 6 статьи 1.1 проекта устанавливает следующее:
«Кодекс Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях устанавливает… подсудность дел об административных правонарушениях судам в соответствии с законом о судебной системе Донецкой Народной Республики».
С учетом того, что в Донецкой Народной Республике принят Закон № 241-IHC, предлагаем в целях конкретизации подпункт 6 статьи 1.1 проекта изложить в следующей редакции:
«подсудность дел об административных правонарушениях судами, созданными в соответствии с Законом Донецкой Народной Республики от 31.08.2018 № 241-IHC «О судебной системе Донецкой Народной Республики».
В части 1 статьи 3.5 проекта, регламентирующей максимальный размер административного штрафа, размер санкции в статьях не соответствуют предусмотренного максимальному размеру административного штрафа (в том числе, в отношении части 1 статьи 14.14, статьи 12.22 проекта размер административного штрафа не должен превышать пятнадцати и пятисот тысяч рублей соответственно, в то время как за нарушение предусмотрен административный штраф в размере до десяти тысяч рублей, а за нарушение частей 1-6 статьи 12.22 – до десяти тысяч рублей).
Учитывая изложенное предлагаем часть 1 статьи 3.5 проекта доработать.
В статье 3.5 проекта отсутствует пункт, аналогичный пункту 6 части 1 статьи 3.5 КоАП РФ, которым закрепляется величина штрафа кратной «сумме излишнего дохода либо сумме убытков, которых лицо избежало в результате неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком».
В связи с этим необходимо рассмотреть возможность добавления данного пункта в проект.
Пункт 9 части 1 статьи 3.5 проекта закрепляет следующее:
«может выражаться в величине, кратной … сумме средств, полученных из бюджета бюджетной системы Донецкой Народной Республики, использованных не по целевому назначению, либо сумме бюджетного кредита, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы Донецкой Народной Республики, либо сумме платы за пользование бюджетным кредитом, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы Донецкой Народной Республики, либо сумме полученного бюджетного кредита, либо сумме полученной бюджетной инвестиции, либо сумме полученной субсидии, либо сумме средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов бюджетной системы Донецкой Народной Республики, либо сумме средств незаконно произведенных операций»;
Стоит отметить, что статьей 6 Закона Донецкой Народной Республики от 28.06.2019 № 46-IIHC «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Донецкой Народной Республике» предусмотрено, что «к бюджетам бюджетной системы Донецкой Народной Республики относятся:
1) Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики и бюджеты государственных внебюджетных фондов Донецкой Народной Республики;
2) местные бюджеты».
Таким образом, конструкцию «из бюджета бюджетной системы Донецкой Народной Республики» можно раскрыть в проекте в связи с наличием только двух бюджетов, входящих в бюджетную систему Донецкой Народной Республики, в отличие от законодательства Российской Федерации.
В статье 3.6 «Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения» проекта, в отличие от аналогичной нормы законодательства РФ, отсутствует часть, в которой указывается, что конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию (часть 2 статья 3.7 КоАП РФ).
Учитывая изложенное предлагаем статью 3.6 проекта привести в соответствие с законодательством Российским Федерации.
Частью 1 статьи 3.10 проекта указано, что дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности государственной гражданской службы Донецкой Народной Республики, должности муниципальной службы и т.п.
Стоит отметить, что в данной части не обозначено, что дисквалификация заключается также в лишении физического лица права на осуществление деятельности в области управления многоквартирными домами.
В то же время часть 3 статьи 3.10 проекта закрепляет дисквалификацию, которая может быть применена к лицам, в том числе в области управления многоквартирными домами. В связи с этим предлагаем статью 3.10 проекта привести к внутреннему согласованию.
Отметим и то, что проектом не предусмотрена статья, закрепляющая возможность замены административного наказания в виде административного штрафа предупреждением (статья 4.1.1 КоАП РФ), что в свою очередь идет в разрез с курсом на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В статье 4.5 проекта разработчиком закрепляется норма, предметом регулирования которой является «давность привлечения к административной ответственности».
Данная норма основана на аналогичных положениях КоАП РФ с учетом реалий Донецкой Народной Республики.
В свою очередь, в статье 4.5 КоАП РФ содержится часть 5.1 устанавливающая, что «срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьей 6.18 настоящего Кодекса, в части использования запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода начинает исчисляться со дня получения общероссийской антидопинговой организацией заключения лаборатории, аккредитованной Всемирным антидопинговым агентством, подтверждающего факт использования спортсменом запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода», которая не нашла своего отражения в проекте.
Обращаем внимание на то, что предусмотренное статьей 6.18 КоАП РФ административное правонарушения отражено в статье 6.26 проекта. С учетом закрепления ответственности за нарушение установленных законодательством о физической культуре и спорте требований о предотвращении допинга в спорте и борьбе с ним (статья 6.26 проекта) считаем целесообразным в статье 4.5 проекта закрепить норму, аналогичную части 5.1 статьи 4.5 КоАП РФ.
Статья 5.25 проекта регулирует правоотношения связанные с нарушением законодательства о свободе вероисповедания и религиозных объединениях.
Необходимо отметить, что в соответствии со статей 21 Конституции Донецкой Народной Республики «каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними».
Таким образом, государство гарантирует каждому лицу свободу совести, которая должна выражаться, в том числе и через закрепление административного правонарушения за воспрепятствование осуществления права на свободу совести.
С учетом изложенного предлагаем статью 5.25 проекта доработать.
Часть 1 статьи 5.35 проекта закрепляет следующее:
«Неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа от ста до пятисот рублей».
Данная норма в полной мере соответствует части 1 статьи 5.35 КоАП РФ.
В свою очередь, частью 2 статьи 5.35 проекта в отличие от КоАП РФ указано, что «повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа в размере от двухсот до тысячи рублей или обязательные работы на срок до ста пятидесяти часов».
Обращаем ваше внимание на то, что санкция, включающая обязательные работы на срок до ста пятидесяти часов является не релевантным наказанием за неисполнение или ненадлежащие исполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних.
Нахождение родителей или иных законных представителей несовершеннолетних на обязательных работах на определенный срок может только усугубить неисполнение или ненадлежащее исполнение вышеуказанных лиц своих обязательств, из-за чего возникают обоснованные сомнения в целесообразности закрепления данной санкции.
Таким образом, предлагаем в части 2 статьи 5.35 проекта слова «или обязательные работы на срок до ста пятидесяти часов» исключить.
В части 1 статьи 5.37 проекта используется конструкция «детский дом семейного типа».
Данная конструкция также применяется в части 4 статьи 35 Закона Донецкой Народной Республики от 17.07.2020 № 173-IIHC «Об опеке и попечительстве» и Семейном кодексе Донецкой Народной Республики.
Вместе с тем в части 2 статьи 5.37 проекта используется конструкция «дом семейного типа», которая не согласована с вышеуказанными законодательными актами, в связи с чем статья 5.37 проекта нуждается в доработке.
Абзацем первым статьи 6.2 «Побои» проекта предусмотрена административная ответственность за нанесение побоев или совершение иных насильственных действий, причинивших физическую боль, но не повлекших последствий, указанных в статье 116 Уголовного кодекса Донецкой Народной Республики (далее – УК), если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния.
Обращаем внимание, что указанная редакция статьи 6.2 проекта связана с тем, что положения статьи 116 «Побои» Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) претерпели ряд изменений, связанных с частичной декриминализацией данной статьи. Так, в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 03.07.2016 № 323-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации по вопросам совершенствования оснований и порядка освобождения от уголовной ответственности» (далее – Закон № 323-ФЗ) и Федеральным законом от 07.02.2017 № 8-ФЗ «О внесении изменения в статью 116 Уголовного кодекса Российской Федерации» из статьи 116 УК РФ фактически была исключена часть первая, которая предусматривала ответственность за нанесение побоев или совершение иных насильственных действий, причинивших физическую боль, но не повлекших последствий, указанных в статье 115 УК РФ. Отметим и то, что согласно пункту 5 статьи 1 Закона № 323-ФЗ УК РФ был дополнен ответственностью за нанесение побоев лицом, подвергнутым административному наказанию, что согласовано с положениями статьи 6.1.1 КоАП РФ.
Вместе с тем в УК аналогичные изменения не вносилось, соответственно действующей редакцией статьи 117 УК предусмотрено следующее:
«Нанесение побоев или совершение иных насильственных действий, причинивших физическую боль, но не повлекших последствий, указанных в статье 116 настоящего Кодекса, -
наказываются штрафом в размере до сорока тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до шести месяцев, либо арестом на срок до трех месяцев».
Исходя из вышеизложенного, необходимо прийти к выводу, что положения статьи 6.2 проекта не согласованы с положениями статьи 117 УК, поскольку фактически являются конкурирующими нормами.
Аналогичное замечание в части необходимости приведения в соответствие с положениями УК относится и к статье 5.36 проекта.
Учитывая изложенное предлагаем статьи 5.36, 6.2 проекта доработать.
Следует отметить, что в целом проблематика установления размеров санкций характерна для всего проекта и должна быть решена на основании соответствующих методик, тогда как закрепленные в проекте санкции за определенные административные правонарушения относительно соразмерны с санкциями, установленными за аналогичные административные правонарушения в КоАП РФ.
Данное обстоятельство, может негативно отразиться на практике при реализации данных норм, поскольку уровень материального обеспечения граждан Донецкой Народной Республики существенно отличается от Российской Федерации. Исходя из этого, санкции определенных административных правонарушений проекта необходимо изложить с учетом уровня материального обеспечения граждан Донецкой Народной Республики.
Статья 6.4 проекта регламентирует вопросы нарушения законодательства в области обеспечения санитарного и эпидемиологического благополучия населения.
Далее, статья 6.5 проекта закрепляет нарушения законодательства в области обеспечения санитарного и эпидемического благополучия населения, направленного на противодействия распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19).
Таким образом, вышеуказанные нормы имеют схожий предмет регулирования. В связи с этим не представляется возможным определить причины выделения отдельного состава для урегулирования правоотношений, направленных на противодействие распространения новой коронавирусной инфекции, поскольку данное деяние будет подпадать под статью 6.4 проекта.
В связи с этим предлагаем статью 6.5 проекта доработать.
Статья 6.10 проекта закрепляет ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, а также к «питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению населения».
Необходимо отметить, что технологический процесс, обеспечивающий забор, подготовку, транспортировку и подачу питьевой воды (хозяйственно-бытовое водоснабжение) может осуществляться не только для населения, но и для иных потребителей, в связи с чем в статье 6.10 проекта слово «населения» целесообразно исключить.
Наименование статьи 7.11 проекта изложено в следующей редакции: «Нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия». Соответствующая конструкция применяется и по тексту данной статьи. Обращаем внимание на то, что статьей 285 УК предусмотрена ответственность за «уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Донецкой Народной Республики, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Донецкой Народной Республики, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей».
Исходя из анализа указанных положений можно прийти к выводу о том, что используемая в статье 7.11 проекта конструкция «нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия» не согласована с положениями статьи 285 УК.
Указанное замечание в полной мере применимо и к статье 7.13 проекта.
В связи с этим предлагаем статьи 7.11, 7.13 проекта доработать в указанной части.
Абзацем первым статьи 7.26 проекта предусмотрена административная ответственность за уклонение от безвозмездной передачи одного экземпляра копий геодезических или картографических материалов и данных в государственный картографо-геодезический фонд Донецкой Народной Республики.
В свою очередь, в абзаце первом части 8 статьи 21 Закона Донецкой Народной Республики от 29.08.2016 № 147-IHC «О геодезии и картографии» установлено, что граждане и юридические лица обязаны безвозмездно передавать один экземпляр копий созданных ими геодезических и картографических материалов и данных в соответствующие картографо-геодезические фонды с сохранением авторских прав.
Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что в вышеуказанных нормах отсутствует единство терминологии в части фонда (фондов), в который (которые) осуществляется передача одного экземпляра копий геодезических или картографических материалов.
На основании изложенного предлагаем абзац первый статьи 7.26 проекта доработать в указанной части.
Статьей 7.28 проекта закрепляется ответственность за мелкое хищение. Однако данная статья отличается от аналогичной статьи КоАП РФ (статья 7.27), которая дифференцирует ответственность в зависимости от размера хищения (до одной тысячи рублей и от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей), что не учтено в статье 7.28.
С учетом изложенного предлагаем положения статьи 7.28 привести в соответствие с положениями статьи 7.27 «Мелкое хищение» КоАП РФ.
Частью 2 статьи 11.16 проекта предусмотрена ответственность за невыдачу пассажиру кассового чека или квитанции в форме бланка строгой отчетности, предусмотренных Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и подтверждающих оплату пользования легковым такси.
Вместе с тем следует отметить, что в соответствии с пунктом 92 Правил предоставления услуг пассажирского автомобильного транспорта, утверждённых Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 17.12.2016 № 13-9, для такси является обязательным оборудование таксометрами, которые должны выдавать чек и быть зарегистрированными в установленном порядке.
Обязанность выдачи квитанции водителями такси в форме бланка строгой отчетности законодательством Донецкой Народной Республики на сегодняшний день не предусмотрена, в связи с чем часть 2 статьи 11.16 проекта не может быть реализована в полном объёме.
Указанное является нарушением части 1 статьи 52 Закона № 72-IHC, содержащей нормы об обеспечении реализации нормативных правовых актов, в соответствии с которой реализация нормативных правовых актов должна состоять в воплощении содержащихся в них правовых норм в реальные действия и фактические результаты путем использования юридических, экономических, организационных средств. На основании изложенного часть 2 статьи 11.16 проекта и пункт 92 Правил предоставления услуг пассажирского автомобильного транспорта нуждаются в согласовании.
Нарушение статьи 52 Закона № 72-IHC допущено также в статье 13.25 проекта, предусматривающей ответственность за неисполнение акционерным обществом, профессиональным участником рынка ценных бумаг, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда либо специализированным депозитарием акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда обязанности по хранению документов, которые предусмотрены законодательством об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами и хранение которых является обязательным, а также нарушение установленных порядка и сроков хранения таких документов. Указанное обусловлено тем, что на сегодняшний день в Донецкой Народной Республике не урегулирована деятельность инвестиционных фондов, а также негосударственных пенсионных фондов. Кроме того, не урегулированы на сегодняшний день и правоотношения в сфере оборота ценных бумаг.
Санкция части 3 статьи 11.22 проекта влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере ста рублей с конфискацией пленки.
В то же время конфискация иных видов носителей информации санкцией рассматриваемой статьи не предусмотрена.
Так, к примеру, смартфонили цифровой фотоаппарат может производить фото- и видеосъемку, используя в качестве запоминающего устройства карту памяти. В отличие от плёночных аппаратов, цифровые не требуют лабораторной обработки фотоматериала, поскольку вместо фотохимического принципа используют фотоэлектрический.
Таким образом, конфискация пленки не соответствует техническим возможностям современных мультимедийных устройств, в связи с чем рассматриваемая статья требует доработки.
В статье 11.23 «Безбилетный проезд» проекта отсутствует ответственность за безбилетный проезд пассажиров в троллейбусе, трамвае, автобусе городского и пригородного сообщения, маршрутном такси.
В свою очередь, в Российской Федерации административная ответственность за вышеуказанные правонарушения устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации.
На основании вышеизложенного предлагаем статью 11.23 проекта дополнить положениями за безбилетный проезд пассажиров в троллейбусе, трамвае, автобусе городского и пригородного сообщения, маршрутном такси.
Частью 1 статьи 12.10 проекта предусматривает административную ответственность за «пересечение железнодорожного пути вне железнодорожного переезда, выезд на железнодорожный переезд при закрытом или закрывающемся шлагбауме либо при запрещающем сигнале светофора или дежурного по переезду, а равно остановка или стоянка на железнодорожном переезде».
В свою очередь, частью 1 статьи 12.10 КоАП РФ помимо вышеуказанного также закрепляется конструкция «либо проезд через нерегулируемый железнодорожный переезд, если к переезду в пределах видимости приближается поезд (локомотив, дрезина)».
Считаем целесообразным часть 1 статьи 12.10 проекта изложить по аналогии с частью 1 статьи 12.10 КоАП РФ, поскольку она в полной мере может быть применена в Донецкой Народной Республике.
Частью 3 статьи 12.19 проекта предусмотрено административное взыскание за остановку или стоянку транспортных средств на пешеходном переходе и ближе 5 метров перед ним, а в соответствии с подпунктом «г» пункта 15.9 Правил дорожного движения Донецкой Народной Республики, утвержденных Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 12.03.2015 № 3-12 (далее – ПДД ДНР) остановка запрещается на пешеходных переходах и ближе 10 м от них с обеих сторон, кроме случаев предоставления преимущества в движении. Таким образом, часть 3 статьи 12.19 проекта требует согласования с действующими ПДД ДНР. Аналогичное замечание относится и к части 4 статьи 12.19 проекта.
Поскольку в силу части 1 статьи 6 Закона № 72-IНС в иерархии нормативных правовых актов кодекс имеет высшую юридическую силу по сравнению с актами Правительства Донецкой Народной Республики, ПДД ДНР необходимо привести в соответствие с его нормами. Вместе с тем в случае принятия проекта в предлагаемой редакции данный вопрос подлежит дополнительному обсуждению и согласованию с правоприменительным органом.
В статье 13.27 проекта предусмотрена ответственность за нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети Интернет.
Следует подчеркнуть, что в Российской Федерации организация доступа к информации о деятельности органов государственной власти регламентируется Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», а также Федеральным законом от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
Вместе с тем вДонецкой Народной Республике нормативные правовые акты, регламентирующие сходные правоотношения, на сегодняшний день не приняты.
В связи с указанным статья 13.27 проекта не может быть реализована в полном объёме.
Также проектом не устанавливается ответственность за незаконную организацию и проведение азартных игр, в то время как в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 15.07.2014 № 21/5-ВС «О запрете игорного бизнеса», а статья 186 УК предусматривает уголовную ответственность за незаконную организацию и проведение азартных игр, сопряженную с извлечением дохода в крупном размере.
С учетом изложенного предлагаем проект дополнить статьей, аналогичной статье 14.1.1 «Незаконные организация и проведение азартных игр» КоАП РФ.
Далее обратим внимание на то, что статья 14.20 «Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной продукции и табачных изделий» проекта не соответствует положениям КоАП РФ, что идет в разрез с избранным Донецкой Народной Республикой курсом на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
С учетом изложенного предлагаем статью 14.20 проекта доработать.
В нарушение статьи 28 Закона № 72-IHC, содержащей положения об обеспечении единообразного содержания нормативных правовых актов, по тексту главы 15 проекта используются термины «налоговые органы» и «законодательство о налогах и сборах». Следует отметить, что в Законе Донецкой Народной Республики от 25.12.2015 № 99-IHС «О налоговой системе» (далее – Закон № 99-IHС) используются термины «законодательство о налогообложении» и «органы доходов и сборов» соответственно.
В целях устранения указанных противоречий предлагаем по тексту главы 15 проекта термины «законодательство о налогах и сборах» и «налоговые органы» заменить на «законодательство о налогообложении» и «органы доходов и сборов».
Частью 2 статьи 15.5 проекта предусмотрена ответственность за нарушение должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления, организации либо дипломатического представительства или консульского учреждения либо нотариусом предусмотренных законодательством Донецкой Народной Республики о налогах и сборах сроков представления (сообщения) сведений в налоговые органы, связанных с учетом организаций и физических лиц, либо представление таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде.
Обращаем внимание, что в действующем на сегодняшний день Законе № 99-IHС не предусмотрена обязанность должностных лиц предоставлять вышеуказанные сведения и, соответственно, не установлены сроки ее предоставления. В указанном аспекте статья 15.5 проекта требует дополнительного обсуждения относительно установления процедуры её реализации.
Аналогичное замечание относится и к статье 15.31 «Нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на финансовых рынках» проекта с учетом отсутствия законодательного регулирования прав и обязанностей в отношении субъектов, указанных в части 1 статьи 15.31 (профессиональный участник рынка ценных бумаг, клиринговая организация, акционерный инвестиционный фонд, управляющая компания акционерного инвестиционного фонда, паевой инвестиционный фонд и т.д.).
С учетом изложенного особенности применения статьи 15.31 должны найти свое отражение в заключительных и переходных положениях проекта.
Относительно статей 15.3-15.7 проекта необходимо отметить, что ответственность, предусмотренная данными нормами, установлена Законом № 99-IНС. В то же время положениями проекта соответствующие нормам Закона № 99-IНС (статьи 210.1, 223, 226, 232) не признаются утратившими силу, что может повлечь неоднократное привлечение к ответственности за одно и то же правонарушение. В связи с этим предлагаем доработать проект в указанной части.
В статье 15.33 проекта упоминается такой государственный орган как «Фонд социального страхования Донецкой Народной Республики». В то же время государственный орган с таким наименованием в Донецкой Народной Республике отсутствует. Вместе с тем, государственными органами, осуществляющими деятельность в области социального страхования в Донецкой Народной Республике, являются – Фонд социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и Фонд социального страхования от несчастных случаев на производстве.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, предлагаем статью 15.33 проекта доработать.
Статьей 17.16 проекта закрепляется ответственность за неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера.
В то же время указанной статьей, в отличие от аналогичной статьи КоАП РФ не предусматривается ответственность за неисполнение должником - оператором поисковой системы содержащихся в исполнительном документе требований о прекращении выдачи ссылок, позволяющих получить доступ к информации о гражданине в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, неисполнение должником исполнительного документа, содержащего требования неимущественного характера, связанные с обеспечением пожарной безопасности, промышленной безопасности или безопасности гидротехнических сооружений, соблюдением требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий), реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства или ввода его в эксплуатацию либо обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
С учетом указанного предлагаем статью 17.16 проекта доработать в указанной части.
Статьей 19.51 проекта предусмотрена ответственность за нарушение порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента. Кроме того, статьей 19.16 проекта предусмотрена ответственность за непредставление сведений некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента.
Вместе с тем частью 38 статьи 34.1 проекта предусмотрены особенности вступления в силу только в отношении статьи 19.16.
С учетом изложенного предлагаем в части 38 статьи 34.1 проекта слова «Статья 19.16» заменить на «Статьи 19.16, 19.51».
Частью 4 статьи 20.2 проекта предусмотрена ответственность за «действия (бездействие), предусмотренные частями 1 и 3 настоящей статьи, повлекшие создание помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры либо превышение норм предельной заполняемости территории (помещения)».
Данное положение основано на положениях части 3 статьи 20.2 КоАП РФ.
В свою очередь, частью 3 статьи 20.2 КоАП РФ установлено, что вышеуказанные действия подпадают под административную ответственность только если они не содержат уголовно наказуемого деяния.
Так, статьей 267 УК РФ закрепляется уголовная ответственность за приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения (в частности, блокирование транспортных коммуникаций, объектов транспортной инфраструктуры либо воспрепятствование движению транспортных средств и пешеходов на путях сообщения, улично-дорожной сети, если эти деяния создали угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан).
Обращаем внимание, что УК содержит аналогичную статью – 311 «Приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения».
Аналогичное замечание применимо и к частям 1, 3 статьи 20.3, статье 20.23 проекта.
Соответственно, положения части 4 статьи 20.2, частей 1, 3 статьи 20.3, статьи 20.23 проекта необходимо дополнить словами «, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния».
Статьей 20.5 проекта предусмотрена ответственность за пропаганду либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, либо иных атрибутики или символики, пропаганда либо публичное демонстрирование которых запрещены законами. Данная статья основана на положениях статьи 20.3 КоАП РФ, однако в отличие от российского законодательства проект не содержит примечания, которым установлено, что «положения настоящей статьи не распространяются на случаи использования нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, при которых формируется негативное отношение к идеологии нацизма и экстремизма и отсутствуют признаки пропаганды или оправдания нацистской и экстремистской идеологии».
В связи с этим предлагаем статью 20.5 проекта дополнить соответствующим примечанием.
Статьей 20.8 проекта закрепляется ответственность за нарушение требований пожарной безопасности.
Вместе с тем данной статьей не предусмотрена ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.8, если оно совершено на объекте защиты, отнесенном к категории чрезвычайно высокого, высокого или значительного риска, и выражается в необеспечении работоспособности или исправности источников противопожарного водоснабжения, электроустановок, электрооборудования, автоматических или автономных установок пожаротушения, систем пожарной сигнализации, технических средств оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре или систем противодымной защиты либо в несоответствии эвакуационных путей и эвакуационных выходов требованиям пожарной безопасности; нарушение экспертом в области оценки пожарного риска порядка оценки соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, установленным законодательными и иными правовыми актами, при проведении независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности) либо подписание им заведомо ложного заключения о независимой оценке пожарного риска (аудите пожарной безопасности).
Кроме того, санкцией части 3 статьи 20.8 проекта в отличие от аналогичной санкции КоАП РФ не предусмотрен размер штрафа за нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и уничтожение или повреждение чужого имущества либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью человека, взыскиваемого с физического лица-предпринимателя, а также не установлено, что при так правонарушении возможно применение административного приостановления деятельности в отношении физического лица-предпринимателя или юридического лица.
С учетом указанного предлагаем положения статьи 20.8 проекта доработать в указанной части.
Статьей 20.24 проекта закрепляется ответственность за потребление (распитие) алкогольной продукции в запрещенных местах либо потребление наркотических средств или психотропных веществ, или одурманивающих веществ в общественных местах.
Необходимо отметить, что данной статьей не предусмотрена ответственность за потребление новых потенциально опасных психоактивных веществ, тогда как оборот данных веществ регламентирован Законом Донецкой Народной Республики от 20.03.2015 № 28-ΙНС «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров на территории Донецкой Народной Республики».
Данное замечание в полной мере применимо и к статье 20.26 проекта.
В связи с этим предлагаем статьи 20.24, 20.26 проекта доработать в указанной части.
В части 1 статьи 23.1 проекта используется конструкция «судьи городских, районных, межрайонных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями…».
В то же время часть 3 статьи 23.1 проекта закрепляет судьи каких именно судов (Военного, Арбитражного или районного, городского, межрайонного суда) рассматривают дела об административных правонарушениях.
Таким образом, положения части 1 и части 3 статьи 23.1 проекта не в полной мере согласованы между собой, в связи с чем предлагаем из части 1 статьи 23.1 проекта слова «городских, районных, межрайонных судов» исключить.
Частью 1 статьи 23.1 проекта установлено, что «судьи… рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных… частью 6 статьи 12.15, статьями 20.39, 20.40, 20.41».
Вместе с тем частью 1 статьи 23.3 закреплено, что «органы внутренних дел (полиция) рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных… частью 6 статьи 12.15 статьями 20.39, 20.40, 20.41».
Исходя из анализа указанных положений можно прийти к выводу о том, что и суд, и органы внутренних дел обязаны рассматривать дела о нарушении правил расположения транспортного средства на проезжей части дороги, встречного разъезда или обгона, нарушении тишины и покоя граждан, нарушении правил благоустройства территорий, нарушении порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.
Данный подход может привести к проблемам на практике в части разграничения полномочий между вышеуказанными органами.
С учетом изложенного предлагаем разграничить полномочия по рассмотрению части 6 статьи 12.15, статьей 20.39, 20.40, 20.41 проекта между судами и органами внутренних дел по аналогии с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, в части 1 статьи 23.1 проекта:
1) не закрепляется ссылка на части 2-3 статьи 6.4 «Нарушение законодательства области обеспечения санитарного и эпидемиологического благополучия населения»;
2) ссылки на статьи 14.54 и 14.55 проекта не имеют аналогов в КоАП РФ;
3) ссылка на статью 14.60 «Нарушение законодательства Донецкой Народной Республики в сфере организации отдыха и оздоровления детей» проекта отсутствует, в отличие от ссылки на аналогичную статью в КоАП РФ (статья 14.65);
4) указана ссылка на часть 2 статьи 16.1, однако статья 16.1 не содержит части 2, в связи с чем данная отсылочная норма нуждается в доработке;
5) установлено, что судами также рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 - 3 (об административных правонарушениях в сфере скупки, купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий), частью 8 статьи 15.40. Ссылка на части 1-3 статьи 15.40 в целом соответствует положениям части 1 статьи 23.1 КоАП РФ (части 1-3 статьи 15.27), однако не учитывает, что статья 15.27 КоАП РФ также содержит части 1.1, 2.1 и т.д. В связи с этим предлагаем указанную отсылочную норму привести в соответствие с положениями КоАП РФ;
6) в отличие от аналогичной нормы КоАП РФ не предусмотрено, что судами также рассматриваются дела о незаконном осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Донецкой Народной Республике (часть 3 статьи 18.10 КоАП РФ).
Аналогичное замечание применимо и к части 4 статьи 18.7, статье 20.7 проекта, части 4 статьи 20.17, которые согласно КоАП РФ рассматриваются судами;
7) предусмотрено, что судьи городских, районных, межрайонных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 2, 6 и 8 статьи 20.18 и статьей 20.18. Закрепление части 1 статьи 23.1 проекта в указанной редакции может негативно отразиться на практике, поскольку данная норма не позволяет однозначно определить имеет ли право суд на рассмотрение статьи 20.18 в целом, либо же судом рассматриваются исключительно части 2, 6, 8 указанной статьи.
Данное замечание относится и к ссылкам на часть 2 статьи 17.15, статью 17.15 проекта;
С учетом изложенного предлагаем часть 1 статьи 23.1 проекта доработать.
Часть 2 статьи 23.1 проекта закрепляет дела об административных правонарушениях, которые рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
Данная норма содержит следующие недостатки:
1) допущена техническая ошибка при использовании конструкции «статьями 6.»;
2) отсутствует ссылка на часть 1 статьи 6.4 «Нарушение законодательства области обеспечения санитарного и эпидемиологического благополучия населения» проекта;
3) норма регулирующая «пропаганду наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, новых потенциально опасных психоактивных веществ» (статья 6.21 проекта) в Российской Федерации не закрепляется;
4) конструкция «частями 1-4 статьи 11.7» проекта является некорректной в связи с отсутствием в рассматриваемой статье части 4;
5) ссылка на части 3, 5 и 6 статьи 12.22 проекта не содержит исключений в отличие от части 3, 5 и 6 статьи 12.21.1 КоАП РФ, а именно «(за исключением случаев фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи)»;
6) отсутствует отсылочная норма на часть 7 статьи 15.40 «Неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» проекта, закрепляющую административную ответственность за воспрепятствование организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, проведению уполномоченным или соответствующим надзорным органом проверок либо неисполнение предписаний, выносимых этими органами в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма или финансированию распространения оружия массового уничтожения;
7) отсутствуют отсылочные нормы на части 2 и 3 статьи 16.18 проекта относительно несоблюдения таможенной процедуры;
8) содержится излишняя ссылка на часть 2 статьи 16.19 проекта, предусматривающую административную ответственность за пользование товарами, на которые при проведении таможенного контроля наложен арест, без разрешения таможенного органа и (или) передача таких товаров другим лицам, их отчуждение либо распоряжение ими иным способом (в Российской Федерации рассмотрение указанных дел об административных правонарушениях возложено исключительно на таможенные органы);
9) указаны неверные ссылки на часть 2 статьи 16.22, части 1, 2 статьи 18.7, часть 4 статьи 18.14, часть 2 статьи 19.3, статью 19.6 проекта.
В связи с этим часть 2 статьи 23.1 нуждается в доработке.
Частью 1 статьи 24.4 проекта предусмотрено, что «не допускается внепроцессуальное обращение к судье, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, либо к председателю суда, его заместителю, или председателю судебной коллегии по делам об административных правонарушениях, находящимся в производстве суда».
Положения указанной части основаны на положениях КоАП РФ.
В то же время в части 1 статьи 24.4 проекта не учтены особенности законодательства Донецкой Народной Республики. Так, в отличие от Российской Федерации, в структуру Верховного Суда Донецкой Народной Республики входят палаты Верховного Суда Донецкой Народной Республики (в Российской Федерации – судебные коллегии), что исходит из положений Закона Донецкой Народной Республики от 31.08.2018 № 242-ΙНС «О статусе судей» (далее – Закон № 242-ΙНС) (часть 3 статьи 8), Уголовно-процессуального кодекса Донецкой Народной Республики (статья 401).
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к части 2 статьи 24.4 проекта.
С учетом изложенного предлагаем положения статьи 24.4 проекта в указанном аспекте доработать.
Отметим и то, что частью 2 статьи 24.4 проекта предусмотрено, что «информация о внепроцессуальных обращениях… подлежит преданию гласности и доведению до сведения участников производства по делу…».
Следует отметить, что согласно абзацу третьему части 1 статьи 14 Закона № 242-ΙНС «информация о внепроцессуальных обращениях, поступивших судье по делам, находящимся в его производстве, либо председателю соответствующего суда, его заместителю по делам, находящимся в производстве суда, подлежит преданию гласности и доведению до сведения участников судебного разбирательства путем размещения данной информации на официальном сайте Верховного Суда Донецкой Народной Республики в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
С учетом изложенного предлагаем часть 2 статьи 23.4 проекта после слов «сведения участников производства по делу» дополнить словами «путем размещения данной информации на официальном сайте Верховного Суда Донецкой Народной Республики в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Частью 4 статьи 24.6 проекта предусмотрена конструкция «руководителем государственного органа государственной власти, иным должностным лицом органа исполнительной власти». Обращаем внимание, что данная конструкция не согласована между собой, поскольку понятие государственный орган является более широким и включает в себя органы исполнительной власти. В связи с этим предлагаем часть 4 статьи 24.6 проекта доработать в указанной части.
Пунктом 12 части 1 статьи 27.1 проекта предусмотрено, что одной из мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении является залог за арестованное судно.
Вместе с тем в отличие от КоАП РФ, проектом не закрепляется отдельная статья, предусматривающая особенности реализации такой меры обеспечения.
С учетом изложенного предлагаем положения проекта доработать в указанной части.
Пунктом 12 части 1 статьи 27.2 проекта предусмотрено, что «доставление, то есть принудительное препровождение физического лица, а в случаях, предусмотренных пунктами 8 и 9 настоящей части, судна и других орудий совершения административного правонарушения в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным, осуществляется должностными лицами органа, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, при выявлении административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.36, 13.26, 17.5, 17.8, 17.9, 17.10, 17.15, 17.16, частями 1 и 4 статьи 20.29 настоящего Кодекса, - в служебное помещение суда или органа внутренних дел (полиции)».
Указанные положения соответствуют положениям КоАП РФ, однако не учитывают реалии Донецкой Народной Республики. Так, в Российской Федерации доставление в соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 27.2 осуществляется судебными приставами, правовой статус которых закреплен в Федеральном законе Российской Федерации «О судебных приставах» от 21.07.1997 № 118-ФЗ.
В то же время подобные полномочия судебных приставов в части принудительного исполнения исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов в Донецкой Народной Республике осуществляется различными органами: Государственной исполнительной службой Министерства юстиции Донецкой Народной Республики и судебными распорядителями, которые входят в состав Верховного Суда Донецкой Народной Республики.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к пункту 8 части 1 статьи 27.3 проекта.
С учетом изложенного предлагаем пункт 12 части 1 статьи 27.2, пункт 8 части 1 статьи 27.3 проекта доработать.
Предложением вторым части 3 статьи 27.14 «Задержание транспортного средства» проекта предусмотрено, что «указанными должностными лицами составляется протокол о применении соответствующей меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении после чего они присутствуют на месте задержания транспортного средства до начала движения транспортного средства, предназначенного для перемещения задержанного транспортного средства на специализированную стоянку».
Обращаем внимание на то, что положения данного предложения в части использования конструкции «протокол о применении соответствующей меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении» не соответствует наименованию и содержанию статьи 27.14 проекта, поскольку данная статья регулирует вопросы задержания транспортного средства без указания на то, что такое задержание применяется в вышеуказанных целях.
С учетом изложенного предлагаем в части 3 статьи 27.14 проекта слова «применении соответствующей меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении» заменить словами «задержании транспортного средства».
В пункте 3 части 5 статьи 28 проекта разработчик оперирует конструкцией «инспектор Счетной палаты Донецкой Народной Республики». Стоит указать, что в Донецкой Народной Республике в настоящее время не создана Счетная палата Донецкой Народной Республики, в связи с чем отсутствуют и инспекторы данного органа.
В связи с этим предлагаем указанную структурную единицу проекта доработать.
В части 3 статьи 28.7 проекта используется конструкция «Единого портала государственных и муниципальных услуг с учетом Правил оказания услуг почтовой связи».
В то же время в Донецкой Народной Республике отсутствует подобная информационная система и соответствующее законодательство.
Кроме того, согласно части 2 статьи 13 Закона Донецкой Народной Республики от 29.06.2015 № 64-IHC «О почтовой связи» услуги почтовой связи предоставляются на договорной основе согласно «Правилам предоставления почтовых услуг».
На основании изложенного предлагаем часть 3 статьи 28.6 проекта доработать с учетом изложенных замечаний.
В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 29.10 проекта «изъятые ордена, медали, нагрудные знаки к почетным званиям Российской Федерации, Донецкой Народной Республики, Украины, РСФСР, СССР подлежат возврату их законному владельцу, а если он не известен, направляются в Администрацию Главы Донецкой Народной Республики».
Стоит отметить, что в данной структурной единице не указаны ордена, медали, нагрудные знаки к почетным званиям Украинской ССР. При этом в Донецкой Народной Республике количество обладателей указанных наград является значительным.
Кроме того, статьей 383 УК предусмотрена уголовная ответственность за незаконное приобретение или сбыт государственных наград, в том числе, УССР.
На основании изложенного предлагаем пункт 5 части 3 статьи 29.10 проекта дополнить соответствующими положениями.
Частью 1 статьи 31.12 проекта предусмотрено, что «жалобы подаются, протесты приносятся в районные, городские, межрайонные суды Донецкой Народной Республики, Апелляционный Суд Донецкой Народной Республики, Верховный Суд Донецкой Народной Республики».
Обращаем внимание, что согласно пункту 3 части 2 статьи 4 Закона № 241-ΙНС судебную систему Донецкой Народной Республики составляют Апелляционный суд Донецкой Народной Республики, Арбитражный суд Донецкой Народной Республики, районные, городские, межрайонные суды Донецкой Народной Республики, Военный суд Донецкой Народной Республики, составляющие систему судов общей юрисдикции.
Исходя из анализа вышеуказанного положения можно прийти к выводу о том, что частью 1 статьи 31.12 проекта учтены не все суды, входящие в судебную систему, в которые могут подаваться жалобы.
Аналогичное замечание применимо и к частям 2, 3 данной статьи
В связи с этим предлагаем:
- в части 1 статьи 31.12 проекта слова «районные, городские, межрайонные суды Донецкой Народной Республики, Апелляционный Суд Донецкой Народной Республики» заменить словами «суды общей юрисдикции»;
- в частях 2, 3 статьи 31.12 проекта слова «районных, городских, межрайонных судов Донецкой Народной Республики» заменить словами «соответствующих судов общей юрисдикции».
Частью 4 статьи 31.12 проекта установлено следующее:
«Вступившие в законную силу решения Арбитражного суда Донецкой Народной Республики по делу об административном правонарушении, решения, принятые ими по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений), пересматриваются Верховным Судом Донецкой Народной Республики, если были исчерпаны все предусмотренные арбитражным процессуальным законодательством способы их обжалования в Арбитражном суде Донецкой Народной Республики. Указанные решения пересматриваются в Верховном Суде Донецкой Народной Республики в соответствии с правилами, установленными арбитражным процессуальным законодательством».
Обращаем внимание, что обжалование решения Арбитражного суда Донецкой Народной Республики осуществляется не в рамках Арбитражного суда Донецкой Народной Республики, поскольку апелляционной инстанцией в данном случае является Апелляционный суд Донецкой Народной Республики (Апелляционная палата Верховного Суда Донецкой Народной Республики до его создания), а кассационной – Верховный Суд Донецкой Народной Республики.
Соответственно, используемые в части 4 статьи 31.12 проекта формулировки некорректно отображают способы обжалования решений Арбитражного суда Донецкой Народной Республики.
С учетом изложенного предлагаем из части 4 статьи 31.12 проекта слова «в Арбитражном суде Донецкой Народной Республики» исключить.
Статьей 31.13 проекта предусмотрены особенности подачи жалобы, принесение протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов. Вместе с тем данной статьей не устанавливается срок, в течение которого могут быть поданы такие жалоба, протест, что нарушает принцип правовой определенности.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что порядок проверки судебных актов по жалобам заинтересованных лиц определяется федеральным законом на основе Конституции Российской Федерации; исключительная по своему существу возможность преодоления окончательности вступивших в силу судебных актов предполагает установление законодателем особых процедурных условий их пересмотра, отвечающих прежде всего требованиям правовой определенности, обеспечиваемой признанием законной силы судебных решений, их неопровержимости (постановления от 11.05.2005 № 5-П, от 05.02.2007 № 2-П и другие). Данные правовые позиции согласуются с практикой Европейского Суда по правам человека. С учетом изложенного предлагаем статью 31.13 проекта дополнить частью следующего содержания:
«Подача жалобы, принесение протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии вступившего в законную силу постановления, решения».
В соответствии с пунктом 2 статьи 32.7 проекта «судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления в случае… признания вступившими в силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность».
Необходимо отметить, что в данном положении допущена логическая ошибка, которая может повлечь за собой неверное толкование и применение норм, нарушение прав физических и юридических лиц. В частности, исходя их основ теории права юридическая ответственность (в том числе и за административное правонарушение) не наступает в случае признания соответствующего нормативного правового акта утратившим силу.
На основании изложенного предлагаем в пункте 2 статьи 31.7 проекта конструкцию «вступившими в» заменить словом «утратившими».
В статье 33.2 проекта используется конструкция «Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах».
В то же время в Донецкой Народной Республике отсутствует подобная информационная система и соответствующее законодательство, что приведет к проблемам в правоприменении положений проекта.
Кроме того, статьей 33.2 проекта в отличие от статьи 32.2 КоАП РФ, на положениях которой она основана, не предусмотрено, что административный штраф, предусмотренный частями 1 - 14 настоящей статьи, может быть уплачен в соответствующем размере лицом, привлеченным к административной ответственности, до дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу.
На основании изложенного предлагаем статью 33.2 проекта доработать.
Согласно части 5 статьи 34.3 проекта до 1 января 2025 года сотрудники Госавтоинспекции Министерства внутренних дел Донецкой Народной Республики при составлении протокола об административном правонарушении и (или) вынесении постановления по делу об административном правонарушении в отношении водителя, совершившего нарушение Правил дорожного движения, обязаны временно изымать удостоверение водителя до исполнения постановления в деле об административном правонарушении, но не более, чем на три месяца с момента такового изъятия. При этом сотрудник Госавтоинспекции Министерства внутренних дел Донецкой Народной Республики обязан выдать временное разрешение на право управления транспортным средством. О временном изъятии удостоверения водителя делается запись в протоколе об административном правонарушении или постановлении по делу об административном правонарушении. Порядок временного изъятия удостоверения водителя и возврата временно изъятого удостоверения водителя определяется республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере внутренних дел.
Следует отметить, что указанная норма носит императивный характер и соответственно должна применяться за любое нарушение Правил дорожного движения, вне зависимости от его содержания.
Соответственно, удостоверение водителя будет изыматься при составлении протокола об административном правонарушении за совершение таких правонарушений как «Нарушение правил применения ремней безопасности или мотошлемов», «Нарушение правил маневрирования», «Нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств», «Нарушение правил пользования внешними световыми приборами, звуковыми сигналами, аварийной сигнализацией или знаком аварийной остановки».
Однако между указанными нарушениями и подобной административной мерой (временное изъятие удостоверение водителя) видится явная несоразмерность.
Более того, установление подобного правила вступает в противоречие с российским законодательным опытом, на котором основывается проект.
В связи с этим предлагаем часть 5 статьи 34.3 проекта исключить.
Частью 6 статьи 34.3 проекта предусмотрено, что «до 1 января 2025 года дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 12.1, частями 2, 4 статьи 12.2, частью 3 статьи 12.3, частями 1, 2, 3 (в случаях незаконного нанесения цветографической схемы легкового такси) статьи 12.4, частями 3, 4 - 7 статьи 12.5, частью 2 статьи 12.7, статьей 12.8, частями 3, 4 и 6 статьи 12.9, частями 1, 3 статьи 12.10, частью 2 статьи 12.12, частями 5, 6 статьи 12.15, частями 3, 4 статьи 12.16, частью 3 статьи 12.17, частями 3, 5 и 6 статьи 12.22, частью 1 статьи 12.23, частью 5 статьи 12.24, статьями 12.26, 12.28, частями 2 и 3 статьи 12.29, статьями 12.36, 12.39 настоящего Кодекса рассматриваются начальниками, заместителями начальников подразделений Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Донецкой Народной Республики или лицами, исполняющими их обязанности».
Обращаем внимание, что отдельные составы, согласно статье 23.1 рассматриваются судами Донецкой Народной Республики (часть 4 статьи 12.2, части 1-3 статьи 12.4, части 3, 5-7 статьи 12.5 и т.д.).
Необходимо отметить, что судебная система Донецкой Народной Республики работоспособна, в связи с чем отсутствует необходимость возложения полномочий судов по рассмотрению отдельных составов административных правонарушений на Государственную автомобильную инспекцию Министерства внутренних дел Донецкой Народной Республики.
С учетом изложенного предлагаем положения части 6 статьи 34.3 проекта доработать в указанной части.
Статьей 34.4 проекта предусмотрены нормы о признании утратившими силу законов Донецкой Народной Республики и их отдельных положений, закрепляющих составы административных правонарушений.
Необходимо акцентировать внимание на том, что перечень законодательных актов, в которых предусмотрены нормы об ответственности за административные правонарушения, не ограничивается законами, указанными в данной статье. Так, нормы об ответственности за административные правонарушения предусмотрены также Законом № 99-IНС Законом Донецкой Народной Республики от 30.09.2016 № 151-IНС «О пожарной безопасности» и т.д.
С учетом изложенного предлагаем статью 34.4 проекта доработать в указанной части.
Кроме того, пунктом 1 статьи 34.4 проекта предусматривается утрата силы Закона Донецкой Народной Республики от 26.06.2020 № 167-IIНС «О запрете продажи несовершеннолетним бестабачной никотиносодержащей продукции, электронных систем доставки никотина, а также вовлечения несовершеннолетних в процесс потребления бестабачной никотиносодержащей продукции, электронных систем доставки никотина» (далее – Закон № 167-IIНС).
При этом административные правонарушения, предусмотренные Законом № 167-IIНС, нашли свое закрепление в частях 3-5 статьи 6.31 проекта.
Вместе с тем следует отметить, что закрепляемые вышеуказанные составы административных правонарушений частично дублируют состав административного правонарушения, установленного частью 2 статьи 14.52 проекта.
Кроме того, Закон № 167-IIНС предусматривает закрепление определений понятий «бестабачная никотиносодержащая продукция», «электронная система доставки никотина».
В свою очередь, проект не содержит подобного закрепления. Соответственно, возникает вопрос о возможности эффективного привлечения к ответственности без закрепления терминов, раскрывающих конкретные признаки того или иного объекта материального мира.
В связи с этим проект нуждается в доработке в указанных аспектах.
Пунктом 3 статьи 34.4 проекта предлагается признать утратившей силу статью 38 Закон Донецкой Народной Республики от 17.04.2015 № 45-IНС «Об электроэнергетике».
Данная статья помимо составов административных правонарушений также закрепляет особенности регулирования отношений в сфере электроэнергетики Указами Главы Донецкой Народной Республики (часть 1), а также на кого возложены полномочия технической инспекции по энергетическому надзору Донецкой Народной Республики до ее создания.
В связи с этим предлагаем в пункте 3 статьи 34.4 проекта слова «статью 38» заменить словами «часть 3 статьи 38».
Пунктом 12 статьи 34.4 проекта предлагается признать утратившей силу часть 2 статьи 36 Закона Донецкой Народной Республики от 15.05.2015 № 48-IHC «О социальной защите инвалидов». Обращаем внимание на то, что частью 3 данной статьи также регулируются вопросы, связанные с применением административной ответственности.
Аналогичное замечание применимо и к пункту 15 статьи 34.4 проекта, которой предлагается признать утратившими силу статьи 11 и 12 Закона Донецкой Народной Республики от 06.05.2017 № 177-IHC «О регистрации расчетных операций при осуществлении наличных и (или) безналичных расчетов», однако не признается утратившей силу статья 13.
В связи с этим предлагаем пункты 12, 15 статьи 34.4 проекта доработать в указанной части.
Кроме того, в положениях проекта не разрешаются вопросы порядка и особенностей рассмотрения дел об административных правонарушениях, которые на момент введения в действие проекта находятся в производстве, вопросы допустимости доказательств, собранных до введения в действие проекта.
С учетом изложенного предлагаем статью 34.3 проекта дополнить частями следующего содержания:
«11. Дела об административных правонарушениях, которые на момент введения в действие настоящего Кодекса находятся в производстве органов, должностных лиц, ранее уполномоченных на их рассмотрение, остаются в производстве этих органов до завершения их рассмотрения независимо от изменения их подведомственности, установленной настоящим Кодексом.
12. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, находящихся на момент введения в действие настоящего Кодекса в производстве соответствующих органов, должностных лиц, осуществляется в порядке, который действовал до введения в действие настоящего Кодекса.
13. Допустимость доказательств, собранных до введения в действие настоящего Кодекса, определяется в соответствии с законодательством, действовавшем до введения его в действие.
14. Дела об административных правонарушениях, жалобы, протесты на постановление по делу об административном правонарушении, поступившие на рассмотрение и которые были приняты к производству до введения в действие настоящего Кодекса, подлежат рассмотрению порядке, который действовал до введения в действие настоящего Кодекса.
15. Судебные решения по делам об административных правонарушениях, постановленные до введения в действие настоящего Кодекса, вступают в законную силу в порядке, который действовал до введения в действие настоящего Кодекса.
16. Прекратить с момента вступления в силу настоящего Кодекса находящиеся в производстве уполномоченных органов, должностных лиц дела об административных правонарушениях, признанных административными правонарушениями в соответствии с ранее действовавшими законами и не признающихся административными правонарушениями в соответствии с настоящим Кодексом, а также дела об административных правонарушениях, по которым истек срок давности привлечения к административной ответственности, установленный статьей 4.5 настоящего Кодекса.
С момента вступления в силу настоящего Кодекса не подлежат исполнению неисполненные постановления органов, должностных лиц о наложении административных взысканий за административные правонарушения, установленные ранее действовавшими законами и не являющиеся административными правонарушениями в соответствии с настоящим Кодексом».
Отдельно, необходимо акцентировать внимание на возникшей с момента принятия Гражданского процессуального кодекса Донецкой Народной Республики и Кодекса об административном судопроизводстве Донецкой Народной Республики (далее – КАС ДНР) проблеме в части невозможности рассмотрения судами дел об обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях.
Так, в соответствии с Постановлением Совета Министров 27.02.2015 № 2-22 «О временном порядке применения на территории Донецкой Народной Республики Кодекса Украины об административных правонарушениях» на территории ДНР применяется Кодекс Украины об административных правонарушениях (далее – КоАП Украины) с изменениями и дополнениями, вступившими в силу от 19.11.2013.
Соответственно, обжалование постановления по делу об административном правонарушении осуществляется с учетом особенностей главы 24 «Обжалование постановлений по делам об административном правонарушении или внесение на него представления прокурора».
Так, в соответствии со статьей 288 КоАП Украины постановление по делу об административном правонарушения в зависимости от органа, вынесшего такое постановление может быть обжаловано в вышестоящий орган либо в суд в порядке, определенном Кодексом об административном судопроизводстве Украины (с учетом Постановления № 2-22 следует понимать как КАС ДНР), с учетом особенностей, установленных КоАП Украины.
Вместе с тем частью 6 статьи 1 КАС ДНР установлено, что «положения настоящего Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Донецкой Народной Республики, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом».
При этом заключительные и переходные положения КАС ДНР не содержат специальных правил рассмотрения (пересмотра) постановлений по делам об административных правонарушениях, что привело к нарушению конституционного права на обжалование решений органов государственной власти и должностных лиц и, как следствие, к наступлению последствий, связанных со вступлением постановлений по делам об административных правонарушениях в законную силу.
В целях разрешения вышеуказанной проблемы необходимо параллельно с принятием проекта внести следующие изменения в КАС ДНР:
«Внести в Кодекс административного судопроизводства Донецкой Народной Республики (опубликован на официальном сайте Народного Совета Донецкой Народной Республики 30 июня 2021 года) следующие изменения:
1) статью 396 дополнить частью 61 следующего содержания:
«61. Часть 6 статьи 1 в части нераспространения настоящего Кодекса на производство по делам об административных правонарушениях вступает в силу со дня введения в действие Кодекса Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях.
До дня, указанного в абзаце первом настоящей части, обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом.»;
2) абзац первый части 2 статьи 398 дополнить предложением вторым следующего содержания:
«Указанное требование распространяется также на заявления, жалобы и протесты, поданные по делам об административных правонарушениях.»;
3) статью 399 дополнить частью 11 следующего содержания:
«161. До введения в действие Кодекса Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, постановления по результатам рассмотрения жалоб, протестов может быть обжаловано в порядке, предусмотренном Главой 38 настоящего Кодекса.».
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики рекомендует учесть вышеуказанные замечания и предложения.