В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучена доработанная редакция проекта закона Донецкой Народной Республики «Об особенностях регулирования отношений, связанных с добычей угля некоторыми субъектами предпринимательской деятельности, и о внесении изменений в отдельные законы Донецкой Народной Республики» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 1 части 8 статьи 6 законопроекта предусмотрено, что «заявление на получение специального разрешения подлежит согласованию в порядке, установленном Правительством Донецкой Народной Республики, с:
1) органами местного самоуправления в части предварительного согласования передачи земельного участка для добычи угля …».
В то же время органы местного самоуправления являются распорядителями только земельных участков муниципальной формы собственности. Следовательно, согласование предоставления земельных участков государственной или иной формы собственности не может входить в их компетенцию.
Таким образом, отсутствие в указанной структурной единице соответствующей конкретизации формы собственности земельных участков может привести к неверному толкованию и применению норм.
На основании изложенного предлагаем пункт 1 части 8 статьи 6 законопроекта доработать в указанном аспекте.
Согласно абзацу первому части 2 статьи 12 законопроекта «прекращение деятельности специального субъекта по решению суда может также осуществляться по иску республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере геологического изучения и рационального использования и охраны недр, а также по иску контролирующих органов …».
Стоит указать, что остается непонятным какие именно субъекты государственно-властных полномочий подразумеваются под конструкцией «контролирующие органы». Данный недостаток формирует предпосылки к расширенному (неверному) толкованию соответствующей нормы, что прямо отразится на законных правах специальных субъектов.
В связи с этим предлагаем абзац первый части 2 статьи 12 законопроекта доработать с учетом указанного замечания.
В соответствии с частью 2 статьи 17 законопроекта «в случае нарушения требований настоящей статьи, пользование недрами может быть ограничено, приостановлено или запрещено в порядке, установленном законодательством Донецкой Народной Республики».
В заключении Верховного Суда Донецкой Народной Республики к предыдущей редакции законопроекта уже акцентировалось внимание на том, что термин «законодательство» включает в себя как законы, так и подзаконные нормативные правовые акты.
В свою очередь, для подзаконных нормативных правовых актов характерен упрощенный по сравнению с законами порядок принятия, внесения изменений и признания утраты силы, что не обеспечит должную защиту прав пользователей недр при ограничении их прав.
В связи с этим было предложено в части 2 статьи 17 законопроекта слова «законодательством Донецкой Народной Республики» заменить словом «законом».
В то же время, исходя из анализа сравнительной таблицы, поступившей вместе с доработанной редакцией законопроекта, профильный комитет Народного Совета Донецкой Народной Республики «не принимает данную поправку, поскольку в понятие «законодательства» входят как законы, так и принятые в их исполнение нормативные правовые акты, а также указы Главы Донецкой Народной Республики».
Следует отметить, что из указанной в сравнительной таблице аргументации остается неясной причина отклонения соответствующей правки.
Далее, согласно части 5 статьи 21 законопроекта «дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, рассматриваются республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере налогообложения и таможенного дела (в части осуществления деятельности по добыче угля без патента) …».
В то же время, частью 2 указанной статьи предусмотрено, что «осуществление специальным субъектом деятельности по добыче угля без разрешительных документов, предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 5 настоящего Закона, влечет наложение штрафа на физических лиц – предпринимателей – от ста тысяч до двухсот тысяч российских рублей; на должностных лиц – от двухсот тысяч до трехсот тысяч российских рублей».
При этом в пункте 1 части 1 статьи 5 законопроекта упоминается лишь один разрешительный документ – специальное разрешение, а положения о патенте закреплены в пункте 2 указанной части.
Соответственно, вышеупомянутый состав административного правонарушения не предполагает закрепление административной ответственности за осуществление специальным субъектом деятельности по добыче угля без патента.
Таким образом, между текущими редакциями частей 2 и 5 статьи 21 законопроекта усматривается внутреннее противоречие, что создаст сложности для верного применения норм законопроекта, формирует предпосылки к нарушению прав и законных интересов субъектов правоотношений, регулируемых законопроектом.
На основании изложенного предлагаем части 2 и 5 статьи 21 законопроекта доработать.
Частью 1 статьи 24 законопроекта предусмотрено следующее:
«Юридические лица и физические лица–предприниматели (плательщики упрощенного налога ІІI группы – артели) (далее – артели), которые были созданы и зарегистрированы в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики до дня вступления в силу настоящего Закона, признаются специальными субъектами только после получения специального разрешения и внесения сведений о них в государственный реестр.
Для чего, после вступления в силу настоящего Закона, в течение одного года со дня вступления в силу настоящего Закона таким артелям необходимо подать в орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере геологического изучения, рационального использования и охраны недр документы на получение специального разрешения на добычу угля, а также в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере налогообложения и таможенного дела, заявление о включении в государственный реестр в порядке, утвержденном таким органом».
Кроме того, согласно части 3 указанной статьи «в случае если в указанный срок не будут поданы документы на получение специального разрешения и внесения информации в государственный реестр, все работы на участке недр должны быть прекращены».
Из указанного следует, законопроектом допускается проведение вышеупомянутыми юридическими и физическим лицами работ (деятельности) на участках недр до получения специального разрешения и внесения сведений о них в государственный реестр (в течение одного года со дня вступления в силу законопроекта).
При этом согласно пункту 4 статьи 3 законопроекта «субъект предпринимательской деятельности по добыче угля (далее – специальный субъект) – физические лица – предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в сфере добычи и реализации угля на территории Донецкой Народной Республики подземным способом, вскрывающие запасы угля на глубину не более 200 метров по вертикали, за исключением случая, установленного частью 6 статьи 15 настоящего Закона, с использованием труда наемных работников численностью не менее 12 и не более 35 человек из расчета на каждый выемочный участок, с объемом добычи угля не более 10 тыс. тонн в месяц суммарно со всех выемочных участков, без применения взрывных работ в подземных условиях и (или) огневых работ».
Таким образом, указанные в части 1 статьи 24 законопроекта юридические лица и физические лица, которые фактически подпадают под определение «специальный субъект» (субъект предпринимательской деятельности по добыче угля), не будут иметь соответствующий статус в формальном (юридическом) аспекте. Данный факт формирует вопрос о правовом положении указанных лиц до обретения статуса «специальный субъект».
Также потенциально неопределенным представляется ответ на вопрос о законодательстве, которое должно регламентировать их деятельность в указанный период. Так, например, принимая во внимание изменения в Закон Донецкой Народной Республики от 25.12.2015 № 99-IНС «О налоговой системе», которые предлагается внести законопроектом (замена слова «артель» словами «субъект предпринимательской деятельности по добыче угля …» по всему тексту законодательного акта), неясно каким образом будет урегулирована деятельность соответствующих лиц в аспекте их налогообложения.
В связи с этим предлагаем доработать законопроект в указанных аспектах.