В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об использовании атомной энергии»(далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «формирование законодательной базы в сфере использования атомной энергии и радиационной безопасности».
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта в целом основана на положениях Федерального закона Российской Федерации от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (далее – ФЗ № 170), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Стоит отметить, что Российская Федерация обладает полным спектром технологий атомной энергетики, от добычи урановых руд до выработки электроэнергии; осуществляет проектирование, строительство и вывод из эксплуатации атомных энергоблоков; ведёт переработку и утилизацию отработанного ядерного топлива.
В то же время из пояснительной записки к законопроекту следует, что «на территории Донецкой Народной Республики насчитывается около 300 хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере использования атомной энергии, и эксплуатирующих радионуклидные источники ионизирующего излучения, установленные в радиоизотопных приборах на промышленных предприятиях, в угольных шахтах и медицинских учреждениях.
Также на территории Донецкой Народной Республики имеются хранилища радиоактивных отходов и хранилища источников ионизирующего излучения».
Указанное в пояснительной записке является лишь частью правоотношений регулируемых Российской Федерацией с помощью ФЗ № 170.
Так, согласно пунктам 2, 3 части 1 статьи 4 законопроекта «настоящий Закон распространяется на следующие виды деятельности в сфере использования атомной энергии:
…
2) разработку, производство, испытание, транспортирование, хранение, утилизацию, использование ядерных зарядов в мирных целях и обращение с ними».
3) обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче полезных ископаемых, содержащих эти материалы и вещества, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ».
Следовательно, невозможно прийти к выводу о возможности осуществления или фактического осуществления в Донецкой Народной Республике деятельности по разведке и добыче ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также дальнейшего использования таковых в каких-либо целях.
С учетом изложенного возникают обоснованные сомнения в необходимости принятия законопроекта, который будет охватывать весь спектр производства и эксплуатации атомной энергии по аналогии с законодательством Российской Федерации.
В связи с этим предлагаем адаптировать положения ФЗ № 170 к реалиям Донецкой Народной Республики.
Часть 1 статьи 2 законопроекта определяет перечень основных принципов правового регулирования в сфере использования атомной энергии.
В то же время, в отличие от законодательного опыта Российской Федерации, в данном перечне не закреплен принцип независимости органов государственного регулирования безопасности при принятии ими решений и осуществлении своих полномочий от организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии (статья 2 ФЗ № 170).
Учитывая высокую значимость данного принципа для должного регулирования правоотношений, возникающих при осуществлении всех видов деятельности в сфере использования атомной энергии, предлагаем дополнить часть 1 статьи 2 законопроекта аналогичным принципом.
Статьей 5 законопроекта предусмотрены положения о собственности на ядерные материалы, ядерные установки, пункты хранения, радиационные источники и радиоактивные вещества.
Так, согласно части 1 статьи 5 законопроекта «ядерные материалы могут находиться в государственной, муниципальной собственности или в собственности юридических лиц».
Учитывая высокую социальную значимость соответствующих правоотношений и предмета регулирования законопроекта в целом, подобный подход вызывает сомнения в своей целесообразности и способности должным образом обеспечить безопасное использование атомной энергии.
Кроме того, законопроект в указанной части не соответствует аналогичным предписаниям ФЗ № 170.
Так, частями 1-3, 10 статьи 5 ФЗ № 170 установлено следующее:
«Ядерные материалы могут находиться в федеральной собственности или в собственности юридических лиц.
Перечень ядерных материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, утверждается Президентом Российской Федерации.
Перечень российских юридических лиц (то есть юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации), в собственности которых могут находиться ядерные материалы, утверждается Президентом Российской Федерации.
…
Сделки по передаче ядерных материалов, ядерных установок в собственность российских юридических лиц, не включенных в перечни, предусмотренные частями третьей и пятой настоящей статьи, а также сделки по передаче права собственности на ядерные материалы иностранному государству или иностранному юридическому лицу, которые совершены российскими юридическими лицами с нарушением требований части девятой настоящей статьи, ничтожны».
Таким образом, российский законодатель, во-первых, не допускает нахождение ядерных материалов в собственности муниципальных образований. Во-вторых, предусматривает установление конкретного перечня юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы. В-третьих, указывает на наличие ядерных материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности.
На основании изложенного представляется целесообразным заимствование российского законодательного опыта в полном объеме.
Глава 2 законопроекта «Полномочия Правительства Донецкой Народной Республики и органов исполнительной власти в сфере использования атомной энергии» содержит статью 7, регламентирующую полномочия Главы Донецкой Народной Республики в сфере использования атомной энергии.
Поскольку Глава Донецкой Народной Республики не относится к органам исполнительной власти Донецкой Народной Республики, предлагаем наименование главы 2 законопроекта изложить в следующей редакции:
«Полномочия Главы Донецкой Народной Республики, Правительства Донецкой Народной Республики и органов исполнительной власти в сфере использования атомной энергии».
Согласно пункту 1 статьи 10 законопроекта органы местного самоуправления в сфере использования атомной энергии участвуют в обсуждении и решении вопросов размещения на подведомственных им территориях пунктов хранения.
Следует отметить, что остается непонятной причина включения в данную норму только пунктов хранения. Представляется, что к решению вопросов размещения на территории муниципалитетов столь опасных объектов, таких как объекты использования атомной энергии, должны быть привлечены и органы местного самоуправления.
Данного подхода придерживается и Российская Федерация, указывая в аналогичной норме (статья 12 ФЗ № 170) помимо пунктов хранения также и «радиационные источники».
На основании изложенного предлагаем в пункте 1 статьи 10 законопроекта слова «пунктов хранения» заменить словами «радиационных источников и пунктов хранения».
Статья 12 законопроекта закрепляет права организаций, в том числе общественных организаций (объединений), и граждан на участие в формировании политики в сфере использования атомной энергии.
Помимо закрепленных в статье 12 законопроекта прав, организации в Российской Федерации имеют право «рекомендовать своих представителей для участия в экспертизах ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения на стадии их размещения, проектирования, сооружения, эксплуатации и вывода из эксплуатации» (статья 14 ФЗ № 170).
В связи с этим предлагаем статью 12 законопроекта дополнить вышеуказанным предписанием.
Далее, в пункте 5 части 7 статьи 21 законопроекта используется понятие «индивидуальный предприниматель», которое не соответствует понятийно-терминологическому аппарату, используемому в Гражданском кодексе Донецкой Народной Республики и иных законодательных актах Донецкой Народной Республики.
В частности, в законодательстве Донецкой Народной Республики применяется термин «физическое лицо-предприниматель».
В связи с этим предлагаем в пункте 5 части 7 статьи 21 законопроекта слова «индивидуальных предпринимателей» заменить словами «физических лиц-предпринимателей».
Абзацем вторым части 1 статьи 23 законопроекта установлено, что «деятельность в сфере использования атомной энергии осуществляется исключительно на основании лицензии, выданной республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах».
При этом, исходя из положений части 2 статьи 5 Закона Донецкой Народной Республики от 27.02.2015 № 18-IHC «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности», определение органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности, отнесено к полномочиям Правительства Донецкой Народной Республики.
Кроме того, в части 6 указанной статьи закреплены положения фактически дублирующие ранее упомянутую норму законопроекта:
«Любая деятельность в сфере использования атомной энергии, подлежащая лицензированию органами государственного регулирования безопасности, не допускается без наличия разрешения (лицензии) на ее проведение».
В свою очередь, согласно части 4 статьи 29 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС) недопустимо повторное изложение текста статьи (пункта) нормативного правового акта в других статьях (пунктах) этого же нормативного правового акта.
В связи с этим предлагаем абзац второй части 1 статьи 23 законопроекта исключить.
Статья 31 законопроекта регулирует вывод из эксплуатации и ограничения эксплуатационных характеристик ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.
В отличие от ФЗ № 170 в статье 31 законопроекта отсутствует норма, закрепляющая, что «порядок формирования источников финансирования работ по выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения устанавливается Правительством Российской Федерации и должен быть определен до ввода их в эксплуатацию» (абзац второй статьи 33 ФЗ № 170).
Данная структурная единица необходима для повышения уровня безопасности населения Донецкой Народной Республики при использовании атомной энергии.
С учетом изложенного предлагаем статью 31 законопроекта дополнить вышеуказанными положениями.
Далее, в части 1 статьи 54 законопроекта используется конструкция «иными правовыми актами Донецкой Народной Республики», которая не соответствует понятийно-терминологическому аппарату, используемому в Законе № 72-IНС.
В частности, в пункте 11 части 1 статьи 1 Закона № 72-IНС закреплён термин «нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия норм права».
Аналогичное замечание применимо и к части 1 статьи 58 законопроекта.
В связи с этим предлагаем в части 1 статьи 54, части 1 статьи 58 законопроекта слова «иными правовыми актами» заменить словами «иными нормативными правовыми актами».
В части 1 статьи 57 законопроекта используется термин «ядерное топливо». При этом законопроект не содержит определения данного понятия, а также не относит в части 1 статьи 3 ядерное топливо к объектам применения законопроекта (объектами использования атомной энергии), что формирует соответствующий правовой пробел и не соответствует законодательному опыту Российской Федерации (часть 1 статьи 3 ФЗ № 170).
В связи с этим предлагаем часть 1 статьи 3 законопроекта дополнить соответствующими положениями.
Согласно части 3 статьи 63 «статья 50 настоящего Закона вступает в силу со дня вступления в силу закона, определяющего основы в сфере обязательного страхования вреда, причиненного радиационным воздействием физическим и (или) юридическим лицам».
Следует отметить, что положения о страховании вреда, причиненного радиационным воздействием физическим и (или) юридическим лицам закреплены в статье 51 законопроекта.
В связи с этим предлагаем в части 3 статьи 63 законопроекта цифру «50» заменить цифрой «51».
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает учесть вышеуказанные замечания и предложения.