В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об ответственном обращении с животными» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту основными задачами законопроекта являются «установление общих и специальных требований при обращении с животными, защита животных от жестокого антигуманного обращения, страдания и гибели, недопущения жестокого умерщвления животных, укрепление нравственности и гуманности общества, обеспечение безопасности, иных прав и законных интересов граждан».
Проведенный анализ законопроекта показал, что в целом его положения основаны на положениях Федерального закона Российской Федерации от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ № 498-ФЗ).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 2 статьи 3 законопроекта закреплено понятие «деятельность по обращению с безнадзорными животными», под которым понимается деятельность, включающая в себя отлов безнадзорных животных, их содержание (в том числе лечение, вакцинацию, стерилизацию), возврат на прежние места их обитания и иные мероприятия, предусмотренные законопроектом.
При этом ФЗ № 498-ФЗ также содержит аналогичный термин, однако в нем вместо конструкции «безнадзорные животные» используется конструкция «животные без владельцев».
Подобная замена понятий характерна для всего текста законопроекта.
В то же время законопроект, во-первых, не содержит определение понятия «безнадзорное животное». Вместе с тем пунктом 6 статьи 3 законопроекта дана дефиниция понятия «животное без владельцев».
Во-вторых, исходя из грамматического способа толкования норм права конструкции «безнадзорные животные» и «животные без владельцев» не могут рассматриваться как синонимичные.
Вследствие этого законопроект нуждается в доработке в контексте уточнения используемой терминологии.
Согласно части 1 статьи 6 законопроекта Правительство Донецкой Народной Республики обеспечивает реализацию государственной политики в сфере обращения с животными.
При этом на Правительство Донецкой Народной Республики не может быть возложено обеспечение реализации какого-либо направления государственной политики. Так, согласно пункту 2 статьи 77 Конституции Донецкой Народной Республики Правительство Донецкой Народной Республики обеспечивает в пределах своих полномочий проведение единой государственной политики в области финансов, науки, образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.
Реализация соответствующих направлений государственной политики – прерогатива министерств и иных органов исполнительной власти.
Данный факт характерен и для Российской Федерации.
В связи с этим часть 1 статьи 6 законопроекта нуждается в доработке.
Частью 2 статьи 6 законопроекта закреплен перечень органов, осуществляющих управление в сфере защиты животных от жестокого обращения в пределах своих полномочий, а именно:
1) республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере аграрной промышленности, продовольственной безопасности и ветеринарии;
2) другие органы исполнительной власти;
3) органы местного самоуправления.
При этом анализ законопроекта позволяет прийти к выводу, что определенные полномочия в сфере защиты животных от жестокого обращения осуществляет уполномоченный Правительством Донецкой Народной Республики орган исполнительной власти.
Вследствие этого статья 6 законопроекта нуждается в доработке.
Статья 7 законопроекта устанавливает полномочия Правительства Донецкой Народной Республики в сфере обращения с животными.
При этом в указанной статье не предусмотрены отдельные полномочия, которые также возлагаются законопроектом на Правительство Донецкой Народной Республики.
В частности, согласно части 9 статьи 21 законопроекта порядок организации деятельности общественных инспекторов в сфере обращения с животными, в том числе форма удостоверения, порядок его выдачи, порядок взаимодействия общественных инспекторов в сфере обращения с животными с органами государственного надзора, устанавливается Правительством Донецкой Народной Республики.
Поскольку законопроект содержит специальную норму, регламентирующую полномочия Правительства Донецкой Народной Республики в сфере обращения с животными, целесообразно закрепить все полномочия Правительства Донецкой Народной Республики, предусмотренные законопроектом, в статье 7 законопроекта.
Далее, частью 1 статьи 13 законопроекта запрещаются пропаганда жестокого, антигуманного обращения с животными, а также призывы к жестокому обращению с животными.
Следует отметить, что в указанной норме законопроекта, в отличие от ФЗ № 498-ФЗ, используется термин «антигуманное обращение с животными».
При этом законопроект не раскрывает содержание данного термина (в отличие от понятия «жестокое обращение с животными»). В связи с этим отсутствуют четкие рамки определения «антигуманного обращения с животными», что создаст сложности в правоприменении.
В связи с этим предлагаем в части 1 статьи 13 законопроекта конструкцию «, антигуманного» исключить.
Частью 9 статьи 16 законопроекта предусмотрено, что деятельность по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах подлежит лицензированию в соответствии с законом, регулирующим правоотношения в сфере лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности.
При этом в законопроекте, в отличие от ФЗ № 498-ФЗ, не предусмотрено кем именно будет осуществляться лицензирование.
В связи с этим законопроект нуждается в доработке в указанной части.
Согласно части 2 статьи 20 законопроекта «государственный надзор за соблюдением требований настоящего Закона осуществляется уполномоченным Правительством Донецкой Народной Республики органом исполнительной власти, органами местного самоуправления (далее – органы государственного надзора)».
Следует отметить, что согласно статье 8 Конституции Донецкой Народной Республики органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, вследствие чего они не уполномочены осуществлять государственной надзор в какой-либо сфере.
С учетом изложенного законопроект в указанной части нуждается в доработке.
Статьей 22 законопроекта закрепляется административная ответственность за нарушение норм законопроекта.
При этом частями 6 и 7 указанной статьи закреплены органы, на которые возложено составление протоколов по административным правонарушениям, предусмотренные частями 3-5 статьи 22 законопроекта, а также определены органы, которые должны рассматривать данные правонарушения.
Вместе с тем законопроект не является специализированным законом об административной ответственности, в котором определяются порядок и сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, закрепляются процессуальные моменты, а также устанавливается порядок обжалования.
Вследствие этого статью 22 законопроекта необходимо дополнить новой частью следующего содержания:
«Производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частями 3–5 статьи 22 настоящего Закона, исполнение постановлений о наложении административных взысканий, а также обжалование вынесенных постановлений о наложении административных взысканий осуществляется в соответствии с требованиями законодательства об административных правонарушениях, действующего на территории Донецкой Народной Республики».
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает учесть указанные замечания и предложения.