В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об особенностях регулирования отношений, связанных с добычей угля некоторыми субъектами предпринимательской деятельности, и о внесении изменений в отдельные законы Донецкой Народной Республики» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «закрепление на законодательном уровне особенностей регулирования отношений, связанных с добычей угля некоторыми субъектами предпринимательской деятельности на территории Донецкой Народной Республики, определение механизма, требований, условий и особенностей осуществления деятельности по добычи угля такими субъектами предпринимательской деятельности, а также определение порядка осуществления государственного контроля и ответственности за нарушения требования законодательства Донецкой Народной Республики в сфере добычи угля».
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Статьей 7 законопроекта предусматривается возможность передачи лицам земельных участков государственной собственности на основании решений органов местного самоуправления.
Следует отметить, что органы местного самоуправления могут обладать полномочиями по передаче только земельных участков муниципальной собственности. В свою очередь, предоставление земельных участков государственной или иной формы собственности не может входить в их компетенцию.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к пункту 1 части 8 статьи 6 законопроекта, которым предусмотрено требование о согласовании заявления на получение специального разрешения «с органами местного самоуправления в части предварительного согласования передачи земельного участка для добычи угля…».
Также отметим, что в настоящий момент на рассмотрении в Комитете Народного Совета Донецкой Народной Республики по сельскому хозяйству и земельным ресурсам находится проект Земельного кодекса Донецкой Народной Республики, прямо предусматривающий механизм правового регулирования земельных правоотношений.
Учитывая то, что законопроектом затрагиваются вопросы передачи частным лицам земельных участков государственной (муниципальной) формы собственности представляется целесообразным обеспечить внутреннее согласование его положений с предписаниями упомянутого проекта Земельного кодекса Донецкой Народной Республики.
С учетом изложенного предлагаем доработать законопроект в указанных аспектах.
Частью 1 статьи 10 законопроекта определено, что внесение сведений в государственный реестр субъектов предпринимательской деятельности по добычи угля осуществляется «при условии государственной регистрации в порядке предусмотренном гражданским законодательством юридического лица или физического лица – предпринимателя, приобретающего статус специального субъекта».
Следует отметить, что в данном случае не конкретизировано какая именно регистрация имеется в виду. Данный недостаток может создать предпосылки для неверного толкования и применения норм законопроекта.
В связи с этим предлагаем в части 1 статьи 10 законопроекта слова «при условии государственной регистрации в порядке предусмотренном гражданским законодательством юридического лица или физического лица – предпринимателя, приобретающего статус специального субъекта» заменить словами «при условии включения лица, приобретающего статус специального субъекта в Единый государственный реестр юридических лиц и физических лиц – предпринимателей».
В соответствии с частью 2 статьи 17 законопроекта «в случае нарушения требований настоящей статьи, пользование недрами может быть ограничено, приостановлено или запрещено в порядке, установленном законодательством Донецкой Народной Республики».
Стоит указать, что термин «законодательство» включает в себя как законы, так и подзаконные нормативные правовые акты. В свою очередь, для подзаконных нормативных правовых актов характерен упрощенный по сравнению с законами порядок принятия, внесения изменений и признания утраты силы, что не обеспечит должную защиту прав недропользователей при ограничении их прав.
В связи с этим предлагаем в части 2 статьи 17 законопроекта слова «законодательством Донецкой Народной Республики» заменить словом «законом».
Далее, частью 2 статьи 21 законопроекта предусмотрен следующий состав административного правонарушения:
«Осуществление деятельности по добыче угля без разрешительных документов, предусмотренных пунктами 1, 2 части 1 статьи 5 настоящего Закона, влечет …».
Обращаем внимание на то, что в данной норме не конкретизирован субъект правонарушения. Данный недостаток приведет к тому, что состав правонарушения будет распространяться не только на субъектов, деятельность которых регулирует законопроект, но и на всех других субъектов, осуществляющих добычу угля.
Указанное в свою очередь не соответствует предмету регулирования представленного законопроекта и создаст прямые предпосылки для нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц, не подпадающих под действие законопроекта.
На основании изложенного предлагаем часть 2 статьи 21 законопроекта после слова «Осуществление» дополнить словами «специальным субъектом».
В статье 33 законопроекта предлагается изложить статью 184 «Незаконное предпринимательство» Уголовного кодекса Донецкой Народной Республики (далее – УК) в новой редакции.
Так, объективная сторона данного преступления представлена в части 1 статьи 184 УК следующим образом: «осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере».
В отличие от текущей редакции данной статьи предложенная разработчиком редакция предполагает закрепление в подпункте «в» части 2 и части 3 статьи 184 УК квалифицирующих признаков данного преступления.
В частности, предлагается закрепить в подпункте «в» части 2 статьи 184 УК квалифицирующий признак «повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека». В свою очередь, в части 3 статьи 184 УК предлагается установить квалифицирующий признак «повлекшее по неосторожности смерть двух и более лиц».
Разработчик в пояснительной записке к законопроекту мотивирует необходимость внесения подобных изменений в УК следующим:
«Осуществление деятельности по добыче угля без специального разрешения и (или) патента на добычу угля причиняет крупный ущерб государству, который выражается в незаконном (без учетном) извлечении полезных ископаемых. Также следует учитывать, что в соответствии с информацией, предоставленной Министерством внутренних дел Донецкой Народной Республики, за период времени с 1 января 2018 года по 1 марта 2020 года на территории Донецкой Народной Республики при осуществлении деятельности по добыче угольной продукции на артелях травмировано пятнадцать человек, девять человек погибло.
Наличие лишь административной ответственности за осуществление деятельности по добыче угля без специального разрешения и патента на добычу угля Временная комиссия считает недостаточной, в случае наступления тяжких последствий, которые могут выражаться в причинении крупного ущерба государству, извлечении дохода в крупном размере, причинении тяжкого вреда здоровью или повлекшая смерть человека или нескольких людей, должна наступать уголовная ответственность».
Стоит указать, что не представляется возможным сделать вывод о том, каким образом и в каком случае наличие либо отсутствие регистрации (лицензии) может привести к причинению лицам вреда здоровью или жизни. Отсутствие подобной взаимосвязи уже само по себе обуславливает нецелесообразность предлагаемых в законопроекте изменений и может привести к необоснованному привлечению физических лиц к уголовной ответственности.
Кроме того, общественно опасные деяния, которые предполагают причинение на производстве человеку по неосторожности вреда здоровью или жизни охватываются иными составами, закрепленными в УК и устанавливающими ответственность за нарушения тех или иных правил на производстве.
Так, если рассматривать в частности пример причинения вреда здоровью или жизни человека при проведении подземных (горных) работ следует обратить внимание на положения статьи 248 УК «Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ».
В частности, данной статьей предусмотрена уголовная ответственность за нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека либо крупного ущерб (часть 1).
При этом в частях 2 и 3 статьи 248 УК закреплены квалифицирующие признаки преступления – «повлёкшее по неосторожности смерть человека», «повлёкшее по неосторожности смерть двух или более лиц».
Соответственно, необходимость в изложении статьи 184 УК в новой редакции не усматривается. Кроме того, предложенный разработчиком подход противоречит российскому законодательному опыту и, следовательно, избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
На основании изложенного предлагаем статью 33 законопроекта исключить.
Акцентируем внимание на приложения к законопроекту, в которых закреплены формы типового паспорта специального субъекта, типового обоснования безопасности специального субъекта.
Анализ содержания данных приложений показал, что закрепление подобной инструкционной документации несвойственно для нормативных правовых актов такого уровня как закон, а более характерно для подзаконного законодательства.
В связи с этим рекомендуем разработчику исключить приложения к законопроекту и предусмотреть утверждение указанных форм типового паспорта специального субъекта, типового обоснования безопасности специального субъекта на уровне подзаконного нормативного правового акта (например, постановлением Правительства Донецкой Народной Республики).
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учетом указанных замечаний и предложений.