В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Кодекс административного судопроизводства Донецкой Народной Республики» (далее – проект КАС), доработанный профильным комитетом Народного Совета Донецкой Народной Республики.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки проекта КАС, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем, считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Анализ положений проекта КАС свидетельствует о том, что правовой основой для его разработки послужил Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Пунктом 4 части 2 статьи 1 проекта КАС предусмотрено, что «суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов физических лиц, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении».
В дальнейшем указанное положение нашло свое отражение в главе 27 проекта КАС, которая согласно части 17 статьи 402 проекта КАС вступает в силу со дня вступления в силу закона, устанавливающего порядок присуждения компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного решения в разумный срок.
В связи с этим считаем целесообразным часть 17 статьи 402 проекта КАС дополнить положением об отлагательном действии пункта 4 части 2 статьи 1 проекта.
Часть 2 статьи 2 проекта КАС предусматривает следующее: «если международным договором Донецкой Народной Республики установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные настоящим Кодексом, применяются правила международного договора».
При этом статья 15 «Нормативные правовые акты, применяемые при разрешении административных дел» проекта КАС, в отличие от КАС РФ, не предусматривает положение о том, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные нормативным правовым актом, имеющим равную или меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора, при разрешении административного дела применяются правила международного договора».
В связи с этим предлагаем статью 15 проекта КАС дополнить вышеуказанным положением.
В части 4 статьи 7 проекта КАС используется конструкция «председатель Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Донецкой Народной Республики». Вместе с тем согласно Закону Донецкой Народной Республики от 15.01.2020 № 92-IIНС «О Верховном Суде Донецкой Народной Республики» (далее – Закон № 92-IIНС) в состав Верховного Суда Донецкой Народной Республики входит, в частности, заместитель Председателя Верховного Суда Донецкой Народной Республики – глава Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Донецкой Народной Республики.
В связи с этим предлагаем конструкцию «председателю Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Донецкой Народной Республики» заменить на «главе Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Донецкой Народной Республики».
В части 2 статьи 12 проекта КАС предусматривается, что «лицам, участвующим в деле и не владеющим языком, на котором ведется административное судопроизводство, суд разъясняет и обеспечивает право … пользоваться услугами переводчика в порядке, установленном настоящим Кодексом».
При этом согласно части 15 статьи 402 проекта КАС нормы главы 10 проекта КАС в части возмещения расходов из Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики, за счет бюджетных ассигнований Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики, связанных с рассмотрением административных дел (в том числе оплата труда переводчиков) вводятся в действие со дня вступления в силу закона о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики на очередной финансовый год, предусматривающего соответствующее финансирование.
Вследствие этого возникает вопрос о возможности реализации судом положений части 2 статьи 12 проекта КАС. В связи с этим указанные положения проекта КАС нуждаются в доработке. В частности, возможным представляется вариант дополнения части 15 статьи 402 проекта КАС относительно отлагательного действия части 2 статьи 12 проекта КАС в части обеспечения права пользоваться услугами переводчика.
В части 2 статьи 16 проекта КАС допущена грамматическая ошибка, характеризующаяся неправильным согласованием в падеже при использовании личного местоимения «он», применяемого к конструкции «судебное решение».
Указанная ошибка прослеживается по всему тексту проекта КАС и обусловлена заменой конструкции «судебный акт» (характерной для законодательства РФ) на «судебное решение».
В связи с этим предлагаем доработать проект КАС в указанном аспекте.
Аналогичная ошибка допущена разработчиком и при замене по тексту проекта КАС слова «гражданин» на «физическое лицо».
Статьей 21 проекта КАС предусмотрена подсудность административных дел Верховному Суду Донецкой Народной Республики в качестве суда первой инстанции.
В то же время в отличие от КАС РФ, в указанной структурной единице проекта КАС исключены положения, предусматривающие рассмотрение Верховным Судом Донецкой Народной Республики в качестве суда первой инстанции административных дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Главы Донецкой Народной Республики, Правительства Донецкой Народной Республики, нормативных правовых актов Генеральной прокуратуры Донецкой Народной Республики, а также ненормативных правовых актов Народного Совета Донецкой Народной Республики.
Исключение возможности оспаривания нормативных и ненормативных правовых актов Главы Донецкой Народной Республики и Правительства Донецкой Народной Республики противоречит части 2 статьи 39 Конституции Донецкой Народной Республики, предусматривающей, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.
Возможность обжалования в судебном порядке актов Главы Донецкой Народной Республики прямо исходит из положений части 4 статьи 60 Конституции Донецкой Народной Республики, предусматривающей, что Народный Совет Донецкой Народной Республики вправе обратиться к Главе Донецкой Народной Республики или в органы исполнительной власти Донецкой Народной Республики с предложением о внесении изменений в акты, указанные в части 3 статьи 60 (правовые акты Главы Донецкой Народной Республики, а также нормативные правовые акты органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики), либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке.
Также, часть 9 статьи 23 Закона Донецкой Народной Республики от 30.11.2018 № 02-IIHC «О Правительстве Донецкой Народной Республики», предусматривает, что «акты Правительства Донецкой Народной Республики могут быть обжалованы в суд».
Согласно части 1 статьи 18 Закона Донецкой Народной Республики от 31.08.2018 № 243-IHC «О прокуратуре» Генеральный прокурор Донецкой Народной Республики руководит системой прокуратуры Донецкой Народной Республики, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Донецкой Народной Республики, и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.
Указанные документы полностью подпадают под понятие «нормативный правовой акт», дефиниция которого дана в пункте 11 части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC): «нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия норм права». Кроме того, обжалование нормативных правовых актов Генеральной прокуратуры предусматривается и в российском законодательстве.
Относительно исключения возможности обжалования ненормативных правовых актов Народного Совета Донецкой Народной Республики следует отметить, что наличие данного предписания в проекте КАС в полной мере отвечает российскому законодательному опыту, а также его исключение не соответствует практической действительности.
Так, Народным Советом Донецкой Народной Республики принимается значительное число постановлений, которые посвящены изменению состава соответствующих комитетов Народного Совета Донецкой Народной Республики, а также вопросам наградной политики.
В частности, Постановление Народного Совета Донецкой Народной Республики от 07.12.2018 № II-58П-НС «О составе Комитета Народного Совета по делам молодёжи, физической культуре, спорту и туризму», Постановление Народного Совета Донецкой Народной Республики от 07.12.2018 № II-71П-НС «Об изменении состава Комитета Народного Совета по бюджету, финансам и экономической политике», Постановление Народного Совета Донецкой Народной Республики от 01.02.2019 № II-88П-НС «О делегировании депутатов Народного Совета Донецкой Народной Республики в состав Республиканской экспертной комиссии по увековечению памяти выдающихся деятелей, заслуженных лиц, исторических событий и памятных дат в Донецкой Народной Республике» и другие.
Вследствие этого, исключение из проекта КАС указанных положений негативно отразится на функционировании всех ветвей государственной власти, поскольку нивелирует возможность судебной ветви власти осуществлять контроль за законностью решений, принимаемых любыми органами власти.
Кроме того, подобная ситуация создаёт предпосылки для роста социальной напряжённости в государстве и обществе, поскольку делает невозможным обжалование гражданами Донецкой Народной Республики актов органов государственной власти.
В части 4 статьи 27 и далее по тексту проекта КАС используется конструкция «в другой суд общей юрисдикции или Арбитражный суд Донецкой Народной Республики», которая является некорректной.
Так, исходя из положений пункта 3 части 2 статьи 5 Закона Донецкой Народной Республики от 31.08.2018 № 241-IНС «О судебной системе Донецкой Народной Республики» Арбитражный суд Донецкой Народной Республики входит в систему судов общей юрисдикции.
В связи с этим предлагаем в части 4 статьи 27 и далее по тексту проекта КАС слова «или Арбитражный суд Донецкой Народной Республики» исключить.
В статье 36 проекта КАС содержится неверная ссылка на статью 31, которая должна регламентировать недопустимость повторного участия судьи в рассмотрении административного дела. Вместе с тем указанные положения изложены в статье 32 проекта КАС.
Далее, пунктом 4 части 1 статьи 128, пунктом 4 части 1 статьи 131 проекта КАС предусмотрено использование в одном и том же смысле разных конструкций, а именно – «регистрационный номер учетной карточки налогоплательщика», «регистрационный номер учетной карточки плательщика налогов».
В свою очередь, согласно пункту 2 части 2 статьи 25 Закона № 72-IНС в тексте нормативного правового акта не допускается употребление в одном и том же смысле разных понятий (терминов).
На основании изложенного предлагаем привести к единству вышеуказанные конструкции.
Пунктом 7 части 1 статьи 131 проекта КАС предусмотрено, что «в судебном приказе указываются … сумма судебного сбора, подлежащая взысканию с должника в пользу взыскателя или в доход соответствующего бюджета».
В то же время согласно части 1 статьи 7 Закона Донецкой Народной Республики от 20.03.2015 № 26-IHC «О судебном сборе» (далее – Закон № 26-IHC) судебный сбор уплачивается в наличной или безналичной форме через банковские учреждения или отделения связи в Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики.
Соответственно, между указанными положениями проекта КАС и Закона № 26-IHC усматривается внутреннее противоречие.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к части 2 статьи 133 проекта КАС.
На основании изложенного предлагаем пункт 7 части 1 статьи 131, часть 2 статьи 133 проекта КАС доработать в указанном аспекте.
Кроме того, проектом КАС предусмотрены нормы о размещении информации на сайте соответствующего суда «в разделе, доступ к которому предоставляется лицам, участвующим в деле, и иным участникам процесса» (пункт 1 части 3 статьи 145, часть 2 статьи 192, статья 218, часть 1 статьи 338 проекта КАС).
В настоящее время, исходя из технических возможностей судебной системы, не представляется возможным обеспечить функционирование официальных сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет всех судов судебной системы Донецкой Народной Республики, как это сделано в Российской Федерации.
В связи с этим предлагаем рассмотреть вопрос об отложении момента вступления в силу указанных норм.
В соответствии с частью 1 статьи 236 проекта КАС «физическое лицо, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее – орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями)…».
Необходимо отметить, что российский законодатель в КАС РФ конкретизирует отдельных субъектов, которые относятся к иным органам, организациям, наделенным отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а именно: квалификационную коллегию судей, экзаменационную комиссию.
Обращаем внимание на то, что указанные органы созданы и действуют на основании Указа Главы Донецкой Народной Республики от 21.01.2019 № 14 «О создании Временной экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи Донецкой Народной Республики, Временной квалификационной коллегии судей Донецкой Народной Республики».
Учитывая изложенное предлагаем статью 236 проекта КАС перед словами «должностного лица» дополнить конструкцией «(включая решения, действия (бездействие) Квалификационной коллегии судей, Экзаменационной комиссии)».
В части 9 статьи 244 проекта КАС используется конструкция «Экзаменационных комиссий».
Следует указать, что согласно части 3 статьи 6 Закона Донецкой Народной Республики от 31.08.2018 № 242-IHC «О статусе судей» (далее – Закон № 242-IHC) в целях установления наличия у кандидата на должность судьи, теоретических знаний, практических навыков и умений в области правоприменения, необходимых для работы в должности судьи в суде определенных вида, системы и уровня, формируется Экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена на должность судьи.
Таким образом, Закон № 242-IHC предусматривает формирование одной экзаменационной комиссии.
В связи с этим предлагаем в части 9 статьи 244 проекта КАС слова «Экзаменационных комиссий» заменить на «Экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи».
Пунктом 4 части 1 статьи 356 проекта КАС предусмотрено, что кассационные жалоба, протест должны содержать, в том числе, указание на суды, рассматривавшие административное дело по первой, апелляционной или кассационной инстанции, и сведения о содержании принятых ими решений.
Следует отметить, что указанная правовая норма заимствована из КАС РФ, предусматривающим «двойную» кассацию: изначально в кассационном суде общей юрисдикции, а после – в соответствующей коллегии Верховного Суда Российской Федерации.
Вместе с тем судебная система Донецкой Народной Республики предусматривает, что судом кассационной инстанции является исключительно соответствующая палата Верховного Суда Донецкой Народной Республики.
В связи с этим предлагаем в пункте 4 части 1 статьи 356 проекта КАС слова «по первой, апелляционной или кассационной инстанции» заменить на «по первой и апелляционной».
Далее, повышение эффективности правосудия, укрепление гарантий защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, повышение доверия населения к судебной системе являются одними из наиболее приоритетных задач при регламентации норм процессуального права. Однако выполнение указанных задач представляется невозможным без совершенствования процессуальных правил проверки законности и обоснованности принимаемых судебных решений.
С учетом изложенного, а также в целях обеспечения возможности устранения фундаментальных нарушений норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на законность обжалуемых судебных решений и лишили участников спорных материальных или процессуальных правоотношений возможности осуществления прав, гарантированных проектом КАС, в том числе права на доступ к правосудию, права на справедливое судебное разбирательство на основе принципа состязательности и равноправия сторон, либо существенно ограничили эти права, предлагаем проект КАС после статьи 377 дополнить статьей 378 с последующим изменением нумерации следующего содержания:
«Статья 378. Пересмотр судебных решений в порядке надзора по протесту Председателя Верховного Суда Донецкой Народной Республики или заместителя Председателя Верховного Суда Донецкой Народной Республики
1. Председатель Верховного Суда Донецкой Народной Республики или заместитель Председателя Верховного Суда Донецкой Народной Республики по жалобе заинтересованных лиц либо по собственной инициативе вправе внести в Президиум Верховного Суда Донецкой Народной Республики протест о пересмотре судебных решений в порядке надзора в целях устранения фундаментальных нарушений норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на законность обжалуемых судебных решений и лишили участников спорных материальных или процессуальных правоотношений возможности осуществления прав, гарантированных настоящим Кодексом, в том числе права на доступ к правосудию, права на справедливое судебное разбирательство на основе принципа состязательности и равноправия сторон, либо существенно ограничили эти права.
2. Дело по протесту Председателя Верховного Суда Донецкой Народной Республики или заместителя Председателя Верховного Суда Донецкой Народной Республики рассматривается Президиумом Верховного Суда Донецкой Народной Республики в порядке, предусмотренном статьей 377 настоящего Кодекса.
3. Председатель Верховного Суда Донецкой Народной Республики или заместитель Председателя Верховного Суда Донецкой Народной Республики, внесшие протест, не могут участвовать в рассмотрении Президиумом Верховного Суда Донецкой Народной Республики дела, о пересмотре которого ими внесено представление.
4. Жалоба, указанная в части 1 настоящей статьи, может быть подана в течение четырех месяцев со дня вступления обжалуемых судебных решений в законную силу».
В части 3 статьи 390 проекта КАС используется конструкция «государственная исполнительная служба», в то время как в статье 397 проекта КАС разработчик оперирует конструкцией «исполнительная служба».
Стоит указать, что изложение в одном и том же значении разных понятий противоречит положениям пункта 2 части 2 статьи 25 Закона № 72-IНС.
В связи с этим предлагаем привести наименование вышеуказанных органов к единству.
Следует также отметить, что согласно части 3 статьи 25 Закона № 92-IIНС Верховному Суду Донецкой Народной Республики предписано образовать Судебную палату по административным делам Верховного Суда Донецкой Народной Республики в течение одного года со дня вступления в силу Кодекса об административном судопроизводстве Донецкой Народной Республики.
До указанного момента, в соответствии с частью 4 статьи 25 Закона № 92-IIНС административные дела, указанные в части 4 статьи 2 Закона № 92-IIНС, рассматриваются Верховным Судом Донецкой Народной Республики в соответствии с действующим процессуальным законодательством.
В то же время проект КАС предусматривает идентичную норму (часть 6 статьи 405), что является неверным, поскольку именно КАС является нормативным правовым актом, призванным регламентировать рассмотрение судами Донецкой Народной Республики административных дел.
В связи с этим предлагаем часть 6 статью 405 проекта КАС изложить в следующей редакции:
«6. До образования Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Донецкой Народной Республики рассмотрение административных дел, подсудных Верховном Суду в качестве суда первой инстанции, а также пересмотр административных дел в кассационном порядке осуществляются Судебной палатой по гражданским делам Верховного Суда Донецкой Народной Республики».
Статьей 406 проекта КАС вносятся изменения в Закон № 92-IIНС, в частности, в статью 2 указанного Закона.
При этом частью 8 статьи 2 Закона № 92-IIНС предусмотрено, что полномочия Верховного Суда Донецкой Народной Республики, установленные настоящей статьей, могут быть изменены не иначе как путем внесения изменений в настоящий Закон.
Аналогичная норма закреплена и в российском законодательстве.
Анализ вносимых изменений в статью 2 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» свидетельствует о том, что они были внесены отдельными законами, не имеющими иного предмета регулирования.
Вследствие этого считаем необходимым статью 406 проекта КАС исключить, а соответствующие изменения изложить отдельным проектом закона.
На основании вышеизложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный проект КАС с учётом указанных замечаний и предложений.