В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О семеноводстве» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту его основной целью является «урегулирование отношений, возникающих при производстве, заготовке, обработке, хранении, реализации, транспортировки и использовании семян сельскохозяйственных и лесных растений, а также при организации и проведении сортового и семенного контроля на территории Донецкой Народной Республики».
Проведенный анализ законопроекта показал, что за основу при его разработке был взят Федеральный закон Российской Федерации от 17 декабря 1997 года № 149-ФЗ «О семеноводстве» (далее – Закон № 149-ФЗ), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
По тексту законопроекта разработчиком используется конструкция «уполномоченный орган исполнительной власти в сфере лесного и охотничьего хозяйства».
Следует отметить, что реализация государственной политики в сфере лесного и охотничьего хозяйства отнесена к полномочиям только одного органа исполнительной власти – Государственного комитета лесного и охотничьего хозяйства Донецкой Народной Республики.
Так, согласно пункту 1.1 Положения о Государственном комитете лесного и охотничьего хозяйства Донецкой Народной Республики (утверждено Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 17 декабря 2016 года № 13-63) Государственный Комитет лесного и охотничьего хозяйства Донецкой Народной Республики орган исполнительной власти Донецкой Народной Республики, проводящий государственную политику и осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в установленной сфере деятельности, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом».
Указанное свидетельствует о неправильности закрепления слова «уполномоченный» при использовании конструкции «уполномоченный орган исполнительной власти в сфере лесного и охотничьего хозяйства».
Кроме того, по тексту законопроекта используется конструкция «уполномоченный орган исполнительной власти в сфере семеноводства».
Вместе с тем в части 1 статьи 35 законопроекта закреплена конструкция «органа исполнительной власти в сфере семеноводства».
С учетом изложенного предлагаем доработать законопроект в указанных аспектах.
Также отметим, что в законопроекте в одном и том же значении используются конструкции «Государственный реестр селекционных достижений, допущенных к использованию» и «Государственный реестр селекционных достижений».
В свою очередь, согласно пункту 2 части 2 статьи 25 Закона Донецкой Народной Республики от 7 августа 2015 года № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС) в тексте нормативного правового акта не допускается употребление в одном и том же смысле разных понятий (терминов).
На основании изложенного предлагаем вышеуказанные конструкции привести к единству.
Часть 2 статьи 16 законопроекта закрепляет следующее:
«Репродукционные семена могут производиться и реализовываться физическими и юридическими лицами, внесенными в Государственный реестр производителей семян и посадочного материала».
В то же время согласно аналогичной норме Закона № 149-ФЗ репродукционные семена могут производиться и реализовываться любыми заинтересованными физическими и юридическими лицами (часть 2 статьи 18) без каких-либо дополнительных условий.
Кроме того, положения о Государственном реестре производителей семян и посадочного материала характерны для законодательства Украины.
Таким образом, предлагаем в части 2 статьи 16 законопроекта конструкцию «, внесенными в Государственный реестр производителей семян и посадочного материала» исключить.
Далее, статья 18 законопроекта «Право на производство и использование семян» основывается на положениях Закона Украины от 26 декабря 2002 года № 411-IV «О семенах и посадочном материале».
Следует отметить, что при осуществлении правотворческой деятельности одной из приоритетных задач является обеспечение соблюдения избранного Донецкой Народной Республикой курса на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
На основании изложенного предлагаем статью 18 законопроекта исключить.
Предметом регулирования статьи 20 законопроекта является заготовка, обработка, хранение и использование семян.
Необходимо отметить, что разработчиком, в отличие от законодательного опыта Российской Федерации, не урегулирован вопрос использования семян, которые являются объектом исключительных прав (интеллектуальной собственностью).
Так, согласно статье 21 Закона № 149-ФЗ «использование семян, которые являются объектом исключительных прав (интеллектуальной собственностью), допускается в порядке, предусмотренном гражданским законодательством».
В связи с изложенным предлагаем статью 20 законопроекта дополнить вышеуказанными предписаниями.
Частью 6 статьи 24 законопроекта предусмотрено следующее:
«Посевы сельскохозяйственных растений, семена которых предназначены для собственных нужд производителей семян, подлежат регистрации сортовых посевов».
Следует отметить, что наличие конструкции «сортовых посевов» искажает смысловое содержание указанной нормы и создает предпосылки к ее различному толкованию.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к конструкции «содержащие селения о возможных негативных воздействиях», изложенной в части 5 статьи 27 законопроекта.
Обращаем внимание на то, что в соответствии с частью 1 статьи 25 Закона № 72-IНС текст нормативного правового акта излагается лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии.
На основании изложенного предлагаем:
1) в части 6 статьи 24 законопроекта слова «сортовых посевов» исключить;
2) в части 5 статьи 27 законопроекта слово «селения» заменить словом «сведения».
Далее, частью 2 статьи 30 законопроекта установлено, что «сортовой контроль и семенной контроль в отношении семян лесных растений проводит уполномоченный орган исполнительной власти в сфере лесного и охотничьего хозяйства».
В то же время в законопроекте отсутствуют положения о том, в каком порядке надлежит реализовывать сортовой контроль и семенной контроль, что создаст соответствующий пробел в правовом регулировании.
Для устранения данного недостатка целесообразно обратиться к законодательному опыту Российской Федерации.
Так, статьей 36 Закона № 149-ФЗ установлено следующее:
«Сортовой контроль и семенной контроль в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений проводят семенные инспекции, семенной контроль в отношении семян лесных растений – лесосеменные станции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».
В свою очередь, на основании данной нормы приняты Постановления Правительства Российской Федерации: от 31 октября 1998 года № 1269 «Об утверждении Положения о проведении семенного контроля семян лесных растений»; от 15 октября 1998 № 1200 «Об утверждении Положения о деятельности государственных инспекторов в области семеноводства сельскохозяйственных растений и Положения о сортовом и семенном контроле сельскохозяйственных растений в Российской Федерации».
При этом аналогичное замечание в полной мере применимо и к части 1 статьи 31 законопроекта, предусматривающей положения о государственном надзоре в сфере семеноводства.
На основании изложенного предлагаем часть 2 статьи 30, часть 1 статьи 31 законопроекта дополнить конструкциями «в порядке, установленном Правительством Донецкой Народной Республики».
Согласно части 2 статьи 34 законопроекта «положения части 6 статьи 11 настоящего Закона в части определения Правительством Донецкой Народной Республики полномочий органа исполнительной власти в сфере семеноводства, вводятся в действие со дня вступления в силу соответствующего нормативного правового акта Правительства Донецкой Народной Республики».
Стоит отметить, что статья 11 законопроекта состоит из 5 частей, вследствие чего предлагаем доработать отсылочную норму, изложенную в части 2 статьи 34 законопроекта.
В части 2 статьи 36 законопроекта закреплены составы административных правонарушений в сфере семеноводства.
В частности, пункт 1 части 2 статьи 36 законопроекта устанавливает административную ответственность за нарушение правил производства, заготовки, обработки, хранения, реализации, транспортировки и использования семян сельскохозяйственных растений, а пункт 2 - за нарушение правил ведения документации на семена сельскохозяйственных растений либо внесение в нее недостоверных сведений о сортовых и посевных качествах семян.
Необходимо отметить, что действующий на территории Донецкой Народной Республики Кодекс Украины об административных правонарушениях (далее – КоАП Украины) содержит статью 104-1 «Нарушение порядка и условий ведения семеноводства и рассадоводства», которая предусматривает ответственность за схожие правонарушения указанные в пунктах 1, 2 части 2 статьи 36 законопроекта.
Вследствие этого возникнет возможность привлечения лица к ответственности за совершение одного и того же правонарушения - как по законопроекту, так и по КоАП Украины, что является недопустимым.
Кроме того, в законопроекте отсутствуют положения о порядке и сроках рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленных частью 2 статьи 36 законопроекта. Указанные положения содержатся в КоАП Украины, на который отсутствует отсылка в законопроекте. При этом порядок рассмотрения дел должен быть урегулирован исключительно законом. Недопустимо его установление на уровне подзаконного нормативного правового акта любого государственного органа.
Помимо этого, в законопроекте не предусмотрены положения о возможности обжалования в судебном порядке решений, принятых по результатам рассмотрения дела.
В связи с этим необходимо либо закрепить вышеуказанные положения в законопроекте, либо указать отсылочную норму на КоАП Украины.
В абзаце втором части 3 статьи 36 законопроекта закреплено, что «дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, от имени Государственной инспекцией Министерства агропромышленной политики и продовольствия Донецкой Народной Республики, вправе рассматривать руководитель, его заместитель, иные уполномоченные должностные лица Государственной инспекцией Министерства агропромышленной политики и продовольствия Донецкой Народной Республики».
В свою очередь, необходимо отметить, что конструкция «иные уполномоченные должностные лица» создает предпосылки для расширенного толкования и наделения правом рассмотрения дел об административных правонарушений необоснованно широкого круга лиц, что может негативно сказаться на качестве их рассмотрения, создать условия для нарушения прав и законных интересов граждан.
Далее, в соответствии с абзацем третьим части 3 статьи 36 законопроекта «руководитель, его заместитель, иные уполномоченные должностные лица Государственной инспекцией Министерства агропромышленной политики и продовольствия Донецкой Народной Республики, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 настоящей статьи».
Таким образом, проанализировав положения абзаца второго и третьего части 3 статьи 36 законопроекта можно прийти к выводу о том, что одни и те же должностные лица Государственной инспекции Министерства агропромышленной политики и продовольствия Донецкой Народной Республики будут вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях. Указанное вызывает обоснованные опасения относительно объективности рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере семеноводства.
С учетом изложенного предлагаем абзац второй и третий части 3 статьи 36 доработать в указанной части.
Статьей 37 законопроекта разработчиком предлагается в пункте 1 части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 21 августа 2015 года № 76-IHC «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности», (далее – Закон № 76-IHC) слово «республиканских» заменить словом «уполномоченных».
В случае внесения вышеуказанного изменения пункт 1 части 1 статьи 1 Закона № 76-IHC будет изложен в следующем виде:
«государственный надзор – деятельность уполномоченных законами уполномоченных органов исполнительной власти…».
Поскольку предложенное изменение будет нарушать логическое построение вышеуказанной нормы, предлагаем статью 37 законопроекта доработать.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пункта 108 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.