В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект Земельного кодекса Донецкой Народной Республики (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской законопроект направлен на «формирование и совершенствование законодательства Донецкой Народной Республики в сфере земельных отношений, его систематизацию и структурирование, установление государственных гарантий по использованию и охране земли, равноценное обеспечение защиты прав и интересов граждан, юридических лиц, территориальных общин и государства».
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее – ЗК РФ), Закона Республики Крым от 31.07.2014 № 38-ЗРК «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым» (далее – Закон РК), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Однако в законопроекте не были учтены изменения, внесенные в ЗК РФ Федеральным законом Российской Федерации от 27.06.2019 № 151-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также Федеральным законом от 02.08.2019 № 283-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». При этом отдельные положения данных Федеральных законов могут быть адаптированы под правовые реалии Донецкой Народной Республики и закреплены в законопроекте.
С учетом изложенного, а также руководствуясь целью обеспечить максимальное соответствие законопроекта ЗК РФ, предлагаем разработчику учесть положения вышеуказанных законодательных актов Российской Федерации при подготовке окончательной редакции законопроекта.
Немаловажным является то, что для должной реализации положений законопроекта необходимо принять ряд законодательных актов (Жилищный кодекс Донецкой Народной Республики, Водный кодекс Донецкой Народной Республики, закон Донецкой Народной Республики «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и т.д.)
Принятие только одного законопроекта при отсутствии нормативно-правового регулирования механизма его реализации повлечет негативные последствия, начиная от коллизий и пробелов в данной сфере правового регулирования до совершения коррупционных деяний.
Далее, в законопроекте разработчик оперирует конструкцией «государственный реестр прав», не конкретизируя при этом, какой именно реестр имеется в виду. Указанное создает предпосылки для различного толкования и применения норм законопроекта.
В то же время Законом Донецкой Народной Республики от 24.06.2016 № 141-IHC «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений (обременений)» предусмотрен Государственный реестр вещных прав на недвижимое имущество.
В связи с этим предлагаем в пункте 2 абзаца второго части 6 статьи 14 законопроекта слова «государственном реестре прав» заменить на «Государственном реестре вещных прав на недвижимое имущество (далее – государственный реестр прав)».
По тексту законопроекта закреплены положения о «договоре о развитии застроенной территории», которые были заимствованы разработчиком из ЗК РФ.
Стоит указать, что действующим законодательством Донецкой Народной Республики не предусмотрен подобный правовой институт.
Также отметим, что в Российской Федерации основные положения о правовом институте «развития застроенных территорий» регламентированы в Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (глава 5.1). В свою очередь, в Донецкой Народной Республике отсутствует аналогичный нормативный правовой акт.
Указанное создает условия для невозможности реализации соответствующих предписаний законопроекта на практике.
С учетом изложенного предлагаем исключить из законопроекта нормы относительно «развития застроенных территорий» либо закрепить в главе 29 «Заключительные и переходные положения» законопроекта предписание, предусматривающее отложение момента вступления в силу указанных норм до дня вступления в силу соответствующего законодательного акта Донецкой Народной Республики.
Далее, пунктом 4 статьи 26 законопроекта закреплено, что «в государственной собственности находятся земельные участки … которые безвозмездно переданы в государственную собственность из муниципальной собственности».
Акцентируем внимание на том, что подобные положения отсутствуют в аналогичной статье ЗК РФ (статья 17). Кроме того, в законопроекте отсутствует процедура, а также иные нормы о передаче земельных участков муниципальной собственности в государственную собственность, что создает соответствующий пробел в праве.
На основании изложенного предлагаем пункт 4 статьи 26 законопроекта исключить.
Статьей 28 законопроекта предусмотрено право граждан Донецкой Народной Республики на бесплатную передачу им земельных участков из земель государственной или муниципальной собственности, а также допустимые размеры земельных участков для такой передачи.
Стоит отметить, что указанный правовой институт основан на законодательной модели Украины и не предусмотрен ЗК РФ, положения которого послужили основой для законопроекта.
Кроме того, в остальных положениях законопроекта не нашли своего отражения какие-либо положения о процедуре получения земельных участков на основании права, указанного в статье 28 законопроекта. Данный недостаток создает существенный правовой пробел в нормативном регулировании данных правоотношений, который приведет к невозможности реализации гражданами соответствующего права.
С учетом изложенного предлагаем доработать законопроект в указанном аспекте.
Пунктом 7 части 4 статьи 34 законопроекта предусмотрено следующее:
«Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в государственной собственности следующими объектами … объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования».
Акцентируем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике отсутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие правовой статус закрытых административно-территориальных образований. Данный факт обусловит невозможность реализации положений указанной структурной единицы законопроекта.
В связи с этим предлагаем пункт 7 части 4 статьи 34 законопроекта исключить.
Статьей 43 законопроекта регламентированы положения относительно определения размера арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.
Так, согласно части 1 указанной статьи «размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Донецкой Народной Республики».
В то же время вопросы определения арендной платы в настоящий момент регулируются положениям главы 19 Закона Донецкой Народной Республики от 25.12.2015 № 99-IHC «О налоговой системе». При этом законопроектом не предусмотрены предписания, предполагающие внесение изменений в указанный Закон.
На основании изложенного предлагаем доработать законопроект в указанном аспекте.
Абзацем третьим части 9 статьи 47 законопроекта предусмотрено следующее:
«Участниками аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, включенного в перечень государственного имущества или перечень муниципального имущества, предусмотренные законом, могут являться только субъекты малого и среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, в отношении которых не может оказываться поддержка».
Следует отметить, что в данной норме не конкретизирован закон, содержащий соответствующий перечень государственного имущества или перечень муниципального имущества.
При этом, исходя из части 9 статьи 165 законопроекта, положения части 9 статьи 47 вводятся в действие со дня вступления в силу закона, регулирующего правоотношения в сфере развития малого и среднего предпринимательства в Донецкой Народной Республике. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что в абзаце третьем части 9 статьи 47 законопроекта подразумевается именно этот законодательный акт.
Несмотря на это, отсутствие в абзаце третьем части 9 статьи 47 законопроекта прямого указания на предмет регулирования упоминаемого закона может привести к неверному толкованию и применению норм, нарушению прав и законных интересов граждан и юридических лиц, так как даже после вступления в силу закона, регулирующего правоотношения в сфере развития малого и среднего предпринимательства конструкция «перечень государственного имущества или перечень муниципального имущества, предусмотренные законом» останется неоднозначной.
На основании изложенного предлагаем в абзаце третьем части 9 статьи 47 законопроекта слово «законом» заменить на «законом, регулирующим правоотношения в сфере развития малого и среднего предпринимательства в Донецкой Народной Республике».
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к пункту 10 части 19 статьи 47, части 2 статьи 48, пункту 26 статьи 52, пункту 9 части 2 статьи 66, части 4 статьи 92 законопроекта.
Обращаем внимание на то, что по тексту законопроекта используются термины «поселение» и «городской округ», которые не соответствуют административно-территориальному делению Донецкой Народной Республики.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к конструкции «городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район», которая закреплена в части 24 статьи 169 законопроекта.
В связи с этим предлагаем доработать структурные единицы законопроекта, содержащие указанные конструкции.
Далее, в части 3 статьи 49, пункте 1 части 4 статьи 115 законопроекта используется термин «муниципальные нормативные правовые акты», который не предусмотрен Законом Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC).
В свою очередь, Законом № 72-IHCпредусматривается использование термина «нормативные правовые акты органов местного самоуправления».
В связи с этим, а также с целью приведения законопроекта в соответствие с положениями Закона № 72-IHC, предлагаем в части 3 статьи 49, пункте 1 части 4 статьи 115 законопроекта слова «муниципальных нормативных правовых актов» заменить словами «нормативных правовых актов органов местного самоуправления».
Предложением вторым пункта 2 части 5 статьи 54 законопроекта закреплена следующая норма:
«В случае, если схема расположения земельного участка, в соответствии с которой предстоит образовать земельный участок, подлежит согласованию в соответствии настоящим Кодексом, срок принятия указанного решения может быть продлен не более чем до сорока пяти дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка».
Следует отметить, что исходя из анализа положений законопроекта, остается непонятным какое именно согласование имеется в виду в данном случае.
В аналогичной норме ЗК РФ (предложение второе пункта 2 части 2 статьи 39.18) российским законодателем закреплена отсылка на положения статьи 3.5 Федерального закона Российской Федерации от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», которой регламентированы нормы об обязательном согласовании с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений схемы расположения земельного участка государственной собственности, который предполагается образовать.
При этом законопроект не содержит аналогичных предписаний, в связи с чем создаются предпосылки к неверному толкованию и применению нормы, закрепленной в предложении втором пункта 2 части 5 статьи 54 законопроекта.
Аналогичное замечание в полной мере применимо к части 9 статьи 65 законопроекта.
На основании изложенного предлагаем предложение второе пункта 2 части 5 статьи 54, часть 9 статьи 65 законопроекта доработать.
В пункте 2 части 2 статьи 66 законопроекта используется термин «особо охраняемые природные территории республиканского значения», который не соответствует понятийно-терминологическому аппарату, применяемому в Законе Донецкой Народной Республики от 30.04.2015 № 43-IHC «Об особо охраняемых природных территориях».
В частности, в указанном Законе используется термин «особо охраняемые природные территории государственного значения».
С учетом изложенного предлагаем в пункте 2 части 2 статьи 66 законопроекта слова «республиканского значения» заменить на «государственного значения».
Статьей 67 законопроекта регламентирован порядок безвозмездной передачи земельного участка, находящегося в государственной собственности в муниципальную собственность.
Так, в соответствии с частью 9 указанной статьи «решение о передаче земельного участка является основанием для обеспечения муниципальным образованием за счет средств соответственно местного бюджета, Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики выполнения кадастровых работ, необходимых для уточнения границ передаваемых земельных участков или образования земельного участка, и государственной регистрации права собственности муниципального образования».
Следует указать, что муниципальное образование не может обладать полномочиями по осуществлению операций со средствами Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики. Соответственно, указанная в части 9 статьи 67 законопроекта обязанность муниципального образования может быть реализована только за счет средств его (местного) бюджета.
С учетом изложенного предлагаем в части 9 статьи 67 законопроекта слова «соответственно местного бюджета, Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики» заменить на «местного бюджета».
В пункте 3 части 1 статьи 69 законопроекта используется термин «линейные объекты государственного или местного значения».
В то же время в пункте 2 части 1 статьи 70 законопроекта при регулировании аналогичных правоотношений применена конструкция «линейные объекты республиканского или местного значения».
С целью обеспечения единства используемой в законопроекте терминологии, предотвращения различного толкования и применения норм, предлагаем в пункте 2 части 1 статьи 70 законопроекта слово «республиканского» заменить словом «государственного».
В части 1 статьи 75 законопроекта изложена отсылка на положения статьи 39.38, которая в законопроекте отсутствует. В связи с этим предлагаем часть 1 статьи 75 законопроекта доработать в указанном аспекте.
В соответствии с подпунктом «д» пункта 1 части 2 статьи 92 законопроекта право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при использовании земельного участка с нарушением требований законодательства Донецкой Народной Республики, а именно при «неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование».
Необходимо отметить, что в Российской Федерации в период неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом Российской Федерации от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
В целях недопущения неправомерного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком, а также в целях гармонизации законопроекта с ЗК РФ предлагаем подпункт «д» пункта 1 части 2 статьи 92 законопроекта доработать.
Далее, в части 5 статьи 95, части 9 статьи 108, части 6 статьи 114, пункте 1 части 1, пунктах 1 и 2 части 2 статьи 119, статье 120, части 1 статьи 127, части 3 статьи 129, части 6 статьи 150 законопроекта разработчик оперирует термином «исполнительный орган государственной власти», который не соответствует понятийно-терминологическому аппарату, закрепленному в Законе Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 35-IHC «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики».
Так, указанным законом предусмотрено использование термина «орган исполнительной власти».
С учетом изложенного предлагаем в вышеуказанных структурных единицах законопроекта слова «исполнительный орган государственной» заменить словами «орган исполнительной» в соответствующих падежах и числах.
Подпунктом «е» пункта 1 статьи 96 законопроекта установлено, что «изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным с … строительством, реконструкцией следующих объектов государственного значения или объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов: … линейные объекты и объекты транспортной и энергетической инфраструктуры (дороги, мосты, эстакады, магистральные трубопроводы, линии электропередач, аэропорты, морские порты, нефтяные и газовые терминалы, электростанции) и объекты, необходимые для их эксплуатации».
Обращаем внимание на то, что положения данного подпункта в той или иной мере охватываются иными положениями статьи 96 законопроекта.
Кроме того, указанный подпункт основан на законодательном опыте Украины (часть 1 статьи 7 Закона Украины от 17.11.2009 № 1559-VI «Об отчуждении земельных участков, других объектов недвижимого имущества, размещенных на них, находящихся в частной собственности, для общественных нужд или по мотивам общественной необходимости»), что противоречит избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В связи с этим предлагаем подпункт «е» пункта 1 статьи 96 законопроекта исключить.
Предложением первым части 4 статьи 102 законопроекта предусмотрено, что «начальной ценой изъятого земельного участка на публичных торгах является рыночная стоимость такого земельного участка, определенная в соответствии с законом».
Следует отметить, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 10.03.2017 № 161-IHC «Об оценочной деятельности», который закрепляет порядок определения рыночной стоимости объектов имущества.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к части 1 статьи 111, части 1 статьи 124 законопроекта.
С учетом изложенного предлагаем в предложении первом части 4 статьи 102, части 1 статьи 111, части 1 статьи 124 законопроекта слово «законом» заменить конструкцией «Законом Донецкой Народной Республики от 10.03.2017 № 161-IHC «Об оценочной деятельности».
Пунктом 1 статьи 105 законопроекта предусмотрено следующее: «изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основании решений … органов исполнительной власти – в случае изъятия земельных участков для государственных нужд Донецкой Народной Республики …».
Обращаем внимание на то, что в данной норме не ограничен перечень органов исполнительной власти, которые могут принять решение об изъятии земельных участков для государственных нужд. Соответственно, любой из органов исполнительной власти вне зависимости от его компетенции, характера основных функций и места в системе органов исполнительной власти будет наделен правом принимать указанное решение. Данный подход не сможет обеспечить должную защиту конституционного права граждан на собственность.
Также отметим, что в аналогичной норме ЗК РФ (пункт 1 статьи 56.2) используется конкретизирующая конструкция – «уполномоченные федеральные органы исполнительной власти». Таким образом, право на принятие решения об изъятии у граждан земельных участков российским законодателем закреплено только за теми федеральными органами исполнительной власти, которые уполномочены на это законодательством.
Так, например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2015 № 1527 определен перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в целях строительства линейных объектов федерального значения на территории Таманского полуострова.
Полномочие по изъятию земельных участков для государственных нужд также закреплено в постановлениях Правительства и указах Президента Российской Федерации об утверждении положений отдельных федеральных органов исполнительной власти (Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство обороны, Федеральная служба безопасности Российской Федерации и др.).
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к части 1 статьи 98 законопроекта, закрепляющей полномочие по реквизиции земельного участка за всеми органами государственной власти без исключения.
На основании изложенного предлагаем:
1) в пункте 1 статьи 105 законопроекта слова «органов исполнительной власти» заменить словами «уполномоченных органов исполнительной власти»;
2) в части 1 статьи 98 законопроекта слова «органами государственной власти» заменить словами «уполномоченными органами государственной власти».
В части 8 статьи 107 законопроекта используется конструкция «орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 105 настоящего Кодекса», которая содержит логическую ошибку.
В частности, в статье 105 законопроекта упоминаются «органы исполнительной власти», а не государственной. В связи с этим предлагаем в части 8 статьи 107 законопроекта слово «государственной» заменить на «исполнительной».
Частью 4 статьи 110 законопроекта предусмотрено следующее:
«Наличие споров о границах земельных участков, подлежащих изъятию, об образовании земельных участков, отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, подлежащие изъятию, не являются препятствием для подготовки и последующего заключения соглашения об изъятии недвижимости или принятия судебных решений о принудительном изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В случае земельного спора границы земельных участков, подлежащих изъятию, определяются в судебном порядке».
Следует отметить, что положения данной части не в полной мере соответствуют избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Так, аналогичной нормой ЗК РФ (часть 4 статьи 56.7) установлено, что «… в случае земельного спора границы земельных участков, подлежащих изъятию, определяются в порядке, установленном частью 10 статьи 22 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости».
В свою очередь, частью 10 статьи 22 Федерального закона Российской Федерации от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» закреплено следующее положение:
«При уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или при отсутствии такого документа исходя из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. В случае отсутствия в документах сведений о местоположении границ земельного участка его границами считаются границы, существующие на местности пятнадцать лет и более и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка».
Таким образом, российским законодателем не предполагается решение указанного земельного спора в судебном порядке.
В связи с этим предлагаем часть 4 статьи 110 законопроекта доработать с учетом законодательного опыта Российской Федерации.
Частью 12 статьи 113 законопроекта предусмотрено, что «возмещение за изымаемые земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества осуществляется за счет средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики или в случае, если решение об изъятии принято на основании ходатайства об изъятии, поданного организацией, указанной в частях 1 и 2 статьи 107 настоящего Кодекса, за счет средств указанной организации».
Стоит отметить, что статья 113 законопроекта регламентирует порядок заключения соглашения об изъятии недвижимости, как для государственных (органами исполнительной власти), так и для муниципальных нужд (органами местного самоуправления).
В связи с этим предлагаем в части 12 статьи 113 законопроекта слова «за счет средств Республиканского бюджета» заменить словами «за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы».
Согласно части 4 статьи 117 законопроекта «при расчете размера возмещения также учитываются убытки, возникающие в связи с расторжением договоров, заключенных лицами, указанными в пунктах 1 - 4 части 2 настоящей статьи, в отношении земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, невозможностью исполнения ими обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, а в случае сноса жилого помещения или запрета проживания в нем также убытки, предусмотренные законом».
В рассматриваемой структурной единице законопроекта не конкретизировано, каким законом должны быть предусмотрены убытки в случае сноса жилого помещения или запрета проживания в нем.
Так, в Российской Федерации убытки в случае сноса жилого помещения или запрета проживания в нем предусмотрены в части 7 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой, «при определении размера возмещения за жилое помещение в него включаются рыночная стоимость жилого помещения, рыночная стоимость общего имущества в многоквартирном доме с учетом его доли в праве общей собственности на такое имущество, а также все убытки, причиненные собственнику жилого помещения его изъятием, включая убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения (в случае, если указанным в части 6 настоящей статьи соглашением не предусмотрено сохранение права пользования изымаемым жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения), переездом, поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него, оформлением права собственности на другое жилое помещение, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду».
В связи с тем, что в Донецкой Народной Республике до настоящего времени не принят Жилищный кодекс положения части 4 статьи 117 законопроекта требуют доработки.
Частью 2 статьи 118 законопроекта предусмотрено, что «судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей в порядке, установленном законом».
Необходимо отметить, что в указанных предписаниях не конкретизировано наименование или сфера регулирования закона, которым должен быть установлен порядок государственной регистрации права на землю или сделки с землей.
В Российской Федерации таким нормативным правовым актом выступает Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
В целях надлежащей реализации положений, предусмотренных частью 2 статьи 118 законопроекта, предлагаем конкретизировать сферу регулирования закона, которым должен быть установлен порядок государственной регистрации права на землю или сделки с землей.
Частью 1 статьи 131 законопроекта предусмотрено, что «плановые проверки соблюдения требований земельного законодательства проводятся в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок (далее также в настоящей статье - ежегодный план), утвержденными органами государственного земельного надзора, не чаще чем один раз в три года».
Необходимо отметить, что в Российской Федерации ежегодный план подлежит согласованию с органами прокуратуры.
В целях гармонизации положений законопроекта с нормами ЗК РФ (часть 1 статьи 71.1) предлагаем часть 1 статьи 131 законопроекта дополнить предложением следующего содержания:
«Ежегодный план подлежит согласованию с Генеральной прокуратурой Донецкой Народной Республики».
Главой 25 законопроекта регламентированы положения о землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и землях иного специального назначения.
При этом положения о землях транспорта закреплены в действующих законодательных актах Донецкой Народной Республики. Так, статьей 11 Закона Донецкой Народной Республики от 13.11.2015 № 94-IHC «О железнодорожном транспорте» регламентированы особенности правового режима использования земель железнодорожного транспорта. Статьей 12 Закона Донецкой Народной Республики от 27.03.2015 № 27-IHC «О транспорте» закреплены положения о порядке использования земель транспорта. Положения указанных законов не в полной мере соответствуют законопроекту, так как приняты с учетом положений действующего земельного законодательства Донецкой Народной Республики (Земельного кодекса Украины от 25.10.2001 № 2768-III).
Кроме того, главой 26 законопроекта закреплены положения о землях особо охраняемых территорий и объектов. При этом указанные положения не соответствуют нормам о данной категории земель, закрепленным в Законе Донецкой Народной Республики от 30.04.2015 № 43-IHC «Об особо охраняемых природных территориях».
В то же время в законопроекте отсутствуют положения, которыми предполагается внесение изменений в указанные законодательные акты с целью приведения их в соответствие с законопроектом, что создаст предпосылки для возникновения коллизий.
На основании изложенного предлагаем доработать законопроект в указанной части.
В главе 25 законопроекта в одном и том же смысле используются конструкции «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения» (часть 1 статьи 145) и «земли промышленности и иного специального назначения» (по тексту главы 25), что создает предпосылки к неверному толкованию и применению норм.
В связи с этим, а также с учетом анализа положений ЗК РФ (части 1 статьи 87), на котором основан законопроект, предлагаем часть 1 статьи 145 законопроекта дополнить конструкцией «(далее – земли промышленности и иного специального назначения)».
Частью 2 статьи 152 законопроекта предусмотрено, что «земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния могут находиться в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных законом, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности».
Обращаем внимание на то, что указанной нормой не предусмотрена возможность нахождения земель особо охраняемых природных территорий в государственной собственности. Целесообразность данного подхода вызывает сомнения, учитывая позиционирование указанной категории земель как объектов общенационального достояния.
Кроме того, соответствующая возможность предусмотрена в аналогичной норме ЗК РФ (часть 2 статьи 95).
В связи с этим предлагаем в части 2 статьи 152 законопроекта слова «в муниципальной собственности» заменить на «в государственной и муниципальной собственности».
Абзацем вторым части 2 статьи 165 законопроекта установлено следующее:
«До вступления в силу законов, указанных в абзаце первом и втором настоящей части, указанные правоотношения регулируются в соответствии с нормативными правовыми актами Главы Донецкой Народной Республики, Правительства Донецкой Народной Республики».
Стоит указать, что в данной норме допущена ошибка при изложении отсылочной нормы. Так, в указанном абзаце отсутствует упоминание о каком-либо законе.
С учетом изложенного предлагаем закрепленные в абзаце втором части 2 статьи 165 законопроекта отсылочные нормы привести в соответствие со структурой законопроекта.
Частью 1 статьи 167 законопроекта предусмотрено следующее:
«До вступления в силу закона, регулирующего правоотношения в сфере приватизации государственного и муниципального имущества, не допускается отчуждение земельных участков в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество, либо акций, долей в уставном капитале хозяйственных обществ, созданных путем преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий)».
Обращаем внимание на то, что в указанной норме не конкретизирована форма собственности земельных участков, которые запрещены к отчуждению. Указанное может привести к расширенному толкованию и применению нормы, нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц.
С учетом изложенного предлагаем в части 1 статьи 167 законопроекта конкретизировать форму собственности земельных участков, не подлежащих отчуждению.
В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 167 законопроекта «до вступления в силу закона, регулирующего правоотношения в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения, не допускается … купля-продажа земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной и муниципальной собственности, земель, кроме принудительного отчуждения для государственных нужд».
Следует отметить, что исходя из анализа данной нормы, остается непонятным, какие именно «земли» не подлежат купле-продаже. Указанное может привести к расширенному толкованию и применению нормы, нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к конструкции «земельная доля (пай)», изложенной в пункте 3 части 3 статьи 167 законопроекта.
В связи с этим предлагаем пункты 1 и 3 части 3 статьи 167 законопроекта доработать.
Частью 9 статьи 169 предусмотрено, что «право пожизненного наследуемого владения, находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, приобретенное гражданином до дня вступления в силу настоящего Кодекса, сохраняется».
Вместе с тем «право пожизненного наследуемого владения» не предусматривается действующим на территории Донецкой Народной Республики земельным законодательством. Соответственно, до вступления в силу законопроекта граждане не имеют правовой возможности для приобретения права пожизненного наследуемого владения, находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками.
В связи с этим предлагаем часть 9 статьи 169 законопроекта исключить.
В соответствии с абзацем первым части 10 статьи 169 законопроекта «юридические и физические лица, а также иностранные юридические лица, граждане или лица без гражданства, которым земельные участки предоставлены на праве постоянного пользования до вступления в силу настоящего Кодекса и которым земельные участки не могут принадлежать на праве постоянного (бессрочного) пользования в соответствии с настоящим Кодексом, обязаны переоформить права на такие земельные участки на право аренды или приобрести земельные участки в собственность в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом».
Следует отметить, что конструкция «иностранные юридические лица, граждане или лица без гражданства» уже охватывается более широкой конструкцией «юридические и физические лица».
В связи с этим предлагаем в абзаце первом части 10 статьи 169 законопроекта конструкцию «, а также иностранные юридические лица, граждане или лица без гражданства» исключить.
Частью 12 статьи 169 законопроекта установлено следующее:
«Предоставленные гражданам и юридическим лицам до вступления в силу настоящего Кодекса право пользования чужим земельным участком для сельскохозяйственных нужд (эмфитевзис) и право застройки земельного участка (суперфиций) соответствуют праву аренды земельных участков».
Обращаем внимание на то, что законопроектом, в отличие от Закона РК (часть 6-8 статьи 3), не предусмотрен порядок переоформления договоров эмфитевзиса и суперфиция на договор аренды земельного участка, что создает соответствующий пробел в правовом регулировании данных правоотношений.
На основании изложенного предлагаем доработать статью 169 законопроекта в указанном аспекте.
В соответствии с абзацем пятым части 18 статьи 169 законопроекта «в случае несоблюдения срока, установленного абзацем первым настоящей части, расторжение договора аренды, договора об установлении сервитута, заключенного до вступления в силу настоящего Кодекса, и прекращение соответствующего права осуществляется в судебном порядке».
В то же время абзацем первым указанной части предусмотрена обязанность сторон договоров аренды (залога, сервитута), которые были заключены ранее даты вступления в силу законопроекта, привести данные договоры в соответствие с законодательством.
Таким образом, положения о расторжении указанных договоров в абзаце первом части 18 статьи 169 законопроекта отсутствуют.
Следовательно, между абзацами первым и пятым части 18 статьи 169 законопроекта прослеживается внутреннее противоречие, которое требует устранения.
Далее, в части 27 статьи 169 законопроекта изложены отсылочные положения на эту же часть, что является ошибкой.
В связи с этим предлагаем часть 27 статьи 169 законопроекта доработать в указанном аспекте.
Согласно части 33 статьи 169 законопроекта «до 31 декабря 2025 года все нормативные правовые акты органов исполнительной власти, предусмотренные настоящим Кодексом, до их принятия подлежат согласованию с органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере земельных отношений».
В то же время, исходя из пункта 11 части 1 статьи 1 Закона № 72-IHC, «нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) уполномоченным органом …». Таким образом, конструкция «нормативный правовой акт» подразумевает уже принятый уполномоченным органом документ.
В связи с этим предлагаем в части 33 статьи 169 законопроекта слова «нормативные правовые акты» заменить на «проекты нормативных правовых актов».
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах законов антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проекта закона в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.