В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской данный законопроект разработан в целях «совершенствования механизмов создания, сохранения и воспроизводства уникальных и типичных природных комплексов, и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, рекреации и экологического просвещения населения».
Также разработчиком подчеркивается, что «проект закона разработан в рамках гармонизации с законодательством Российской Федерации с учетом уникальности особо охраняемых природных территорий Донецкой Народной Республики».
Вместе с тем проведенный анализ законопроекта показал, что его положения основаны на предписаниях Федерального закона Российской Федерации от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 33-ФЗ), Закона Донецкой Народной Республики от 30.04.2015 № 43-IHС «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 43-IHС), а также Закона Украины от 16.06.1992 № 2456-XII «О природно-заповедном фонде Украины». Кроме того, значительная часть законопроекта основана на положениях, разработанных субъектом права законодательной инициативы самостоятельно.
Отметим, что избранный разработчиком подход, заключающийся в компиляции положений законодательства Российской Федерации и Украины, не может быть одобрен, поскольку законодательные системы вышеуказанных стран имеют существенные различия. Кроме того, апробация положений законопроекта в правоприменительной практике Донецкой Народной Республики неизбежно столкнётся с существующими проблемами, имеющимися в правовом поле Донецкой Народной Республики (сосуществование нормативных правовых актов Украины и собственного законодательства; коллизии, возникающие при их совместном применении; отсутствие правового регулирования либо фрагментарное урегулирование отдельных сфер общественных отношений; непоследовательность и низкий уровень юридической техники принимаемых нормативных правовых актов). Также отмечаем, что вышеуказанный подход вступает в противоречие с избранным Донецкой Народной Республикой курсом на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, по сравнению с действующим в настоящий момент Законом № 43-IHС, в законопроекте отсутствует множество положений, регламентирующих основополагающие вопросы регулирования отношений в сфере статуса особо охраняемых природных территорий. Указанный факт вызывает обоснованные опасения в неспособности представленного проекта нормативного правового акта обеспечить должное, эффективное и всестороннее правовое регулирование правоотношений в сфере защиты особо охраняемых природных территорий Донецкой Народной Республики.
Далее, по тексту законопроекта используются такие формулировки как «республиканский бюджет» и «республиканский бюджет Донецкой Народной Республики», тогда как Конституцией Донецкой Народной Республики предусмотрено официальное наименование государственного бюджета – «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики».
В связи с указанным необходимо по тексту законопроекта конструкции «республиканский бюджет» и «республиканский бюджет Донецкой Народной Республики» заменить формулировкой «Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики», тем самым обеспечив единообразие понятийно-терминологического аппарата используемого в нормативных правовых актах Донецкой Народной Республики.
В части 1 статьи 1 законопроекта обозначено следующее:
«Законодательство Донецкой Народной Республики об особо охраняемых природных территориях основывается на Конституции Донецкой Народной Республики, настоящего закона и иных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики».
Обращаем внимание на то, что в указанной части статьи 1 законопроекта фактически не ограничен круг нормативных правовых актов, которые включаются в термин «законодательство Донецкой Народной Республики об особо охраняемых природных территориях».
Кроме того, в данной структурной единице разработчиком допущена грамматическая ошибка, которая характеризуется пропущенным словом. В данной норме необходимо добавить слова «и состоит из» после формулировки «Конституции Донецкой Народной Республики,».
В связи с этим предлагаем часть 1 статьи 1 законопроекта изложить в следующей редакции:
«Законодательство Донецкой Народной Республики об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Донецкой Народной Республики и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики».
Частями 3 и 4 статьи 1 законопроекта предусмотрены следующие предписания:
«3. Настоящий Закон разработан с учетом уникальности Донецкой Народной Республики и значимости особо охраняемых природных территорий для сохранения биологического разнообразия, экологического баланса территорий, обеспечения социально-экономического роста и благосостояния населения Донецкой Народной Республики в целом.
4. Настоящий Закон регулирует правовые отношения в области организации, охраны и использования, особо охраняемых природных территорий в целях создания, сохранения и воспроизводства уникальных и типичных природных комплексов, и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, рекреации и экологического просвещения населения».
Стоит подчеркнуть, что указанные нормы не соответствуют предмету регулирования статьи 1 «Законодательство Донецкой Народной Республики об особо охраняемых природных территориях» законопроекта.
Также отметим, что положения, закрепленные в части 3 статьи 1 законопроекта, не являются нормой права и не имеют правового характера, в связи с чем не способны регулировать общественные правоотношения, что противоречит пункту 11 части 1 статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IHC) в котором предусмотрено следующее:
«нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия норм права».
На основании изложенного необходимо доработать статью 1 законопроекта в указанных выше аспектах.
Согласно части 2 статьи 2 законопроекта «государственное учреждение, осуществляющее функции управления особо охраняемой природной территории – юридическое лицо или орган местного самоуправления, осуществляющий функции управления особо охраняемой природной территории на основании Положения».
В рассматриваемой структурной единице законопроекта используется конструкция «на основании Положения» без конкретизации его наименования, что может привести к сложностям в правоприменении и различному толкованию данной нормы.
Таким образом, данный подход противоречит части 1 статьи 25 Закона № 72-IHC, согласно которой текст нормативного правового акта излагается лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии.
Аналогичное замечание также применимо и к части 1 статьи 14 законопроекта.
С учетом изложенного предлагаем в части 2 статьи 2 и части 1 статьи 14 законопроекта конкретизировать наименование нормативного правового акта, который подразумевается под термином «Положение».
Акцентируем внимание на порядок создания особо охраняемых природных территорий, закрепленный в статье 8 законопроекта. В частности, согласно части 6 данной статьи «создание особо охраняемых природных территорий допускается как с изъятием, так и без изъятия у собственников, владельцев или пользователей земельных участков в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики».
Таким образом, разработчик, прибегая к столь широкой конструкции как «в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики», предполагает возможность регулирования вышеуказанных правоотношений на уровне подзаконных нормативных правовых актов.
Стоит указать, что подзаконным нормативным правовым актам характерен более упрощенный порядок принятия, внесения изменений и признания утратившими силу, что может создать предпосылки для нарушения конституционных прав граждан на собственность.
Кроме того, учитывая вышеизложенную позицию разработчика по следованию курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации, был проведен анализ норм права Закона № 33-ФЗ, который регулирует вопрос изъятия земельных участков. Так, в Законе № 33-ФЗ возможность изъятия государством у граждан земельных участков предусмотрена для создания только двух категорий особо охраняемых природных территорий, а именно: государственного природного заказника (часть 2 статьи 22 Закона № 33-ФЗ) и памятников природы (часть 4 статьи 26 Закона № 33-ФЗ).
С учетом изложенного предлагаем часть 6 статьи 8 законопроекта доработать.
Обращаем внимание на часть 7 статьи 8 законопроекта, в которой указано следующее:
«Учреждения, осуществляющие функции управления особо охраняемой природной территории определяются республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере охраны окружающей среды, и подведомственны ему».
Отметим, что исходя из определения, приведенного в части 2 статьи 2 законопроекта, государственным учреждением, осуществляющим функции управления особо охраняемой природной территорией, может быть юридическое лицо или орган местного самоуправления. Следует указать, что согласно части 4 статьи 82 Конституции Донецкой Народной Республики органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Донецкой Народной Республики. Следовательно, органы местного самоуправления не могут быть подведомственны республиканскому органу исполнительной власти, реализующему государственную политику в сфере охраны окружающей среды.
На основании изложенного предлагаем часть 7 статьи 8 законопроекта привести в соотвествие с вышеуказанным конституционным предписанием.
Акцентируем внимание на часть 1 статьи 11 законопроекта, в которой предусмотрено, что «решение о преобразовании или о снятии правового статуса особо охраняемой природной территории принимается Правительством Донецкой Народной Республики…». В то же время, исходя из положений пункта 2 части 1 статьи 4 законопроекта, указанное полномочие входит в компетенцию Главы Донецкой Народной Республики.
Таким образом, между указанными структурными единицами законопроекта прослеживается внутреннее противоречие, что создаст соответствующую коллизию.
В связи с этим предлагаем доработать законопроект в указанном аспекте.
Далее, в части 1 статьи 16 законопроекта закреплено следующее: «должностные лица республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере охраны окружающей среды, осуществляющие надзор в сфере охраны использования особо охраняемых природных территорий, являются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, на основании Положения о государственном надзоре в сфере охраны особо охраняемых природных территорий и имеют право…».
Следует указать, что в данной норме содержатся недостатки смыслового содержания, что может привести к различному ее толкованию и неверному применению. Кроме того, указанная структурная единица законопроекта противоречит части 1 статьи 25 Закона № 72-IHC, в которой указано следующее: «Текст нормативного правового акта излагается лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии».
С учетом изложенного необходимо привести часть 1 статьи 16 законопроекта в соответствие с требованиями части 1 статьи 25 Закона № 72-IHC.
Пунктом 7 части 1 статьи 16 законопроекта установлено полномочие должностных лиц, осуществляющих надзор в сфере охраны использования особо охраняемых природных территорий по «направлению в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере внутренних дел, связанные с нарушением законодательства Донецкой Народной Республики об особо охраняемых природных территориях, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений».
В то же время разработчиком не конкретизировано, что именно следует направлять в указанный республиканский орган исполнительной власти.
В связи с этим предлагаем пункт 7 части 1 статьи 16 законопроекта дополнить после слова «направлять» словом «материалы».
Также в пункте 8 части 1 статьи 16 законопроекта к полномочиям должностных лиц, осуществляющих надзор в сфере охраны использования особо охраняемых природных территорий отнесено «применение специальных средств - наручников, резиновых палок, слезоточивого газа, устройств для принудительной остановки транспорта, согласно порядка установленного Правительством Донецкой Народной Республики;».
При этом в данной структурной единице не указано, что подобное применение является допустимым только при исполнении служебных обязанностей. Указанный пробел создаст явные предпосылки для нарушения прав и законных интересов граждан.
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к пункту 9 части 1 статьи 16 законопроекта, которым предусмотрено полномочие указанных должностных лиц по хранению, ношению и применению служебного огнестрельного оружия в крайней необходимости, а также разрешенного в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия.
На основании изложенного предлагаем пункты 8 - 9 части 1 статьи 16 законопроекта доработать.
Стоит отметить, что в статье 19 законопроекта, предметом регулирования которой является установление статуса природных заповедников, содержатся положения о природных парках (часть 4). В целях устранения стилистической ошибки предлагаем в части 4 статьи 19 законопроекта конструкцию «природных парков» заменить на «природных заповедников».
Акцентируем внимание на том, что в наименовании и части 1 статьи 24 законопроекта используется термин «зоологические сады», который не раскрывается в законопроекте и отсутствует в перечне категорий особо охраняемых природных территорий (статья 3 законопроекта). Кроме того, из остальных положений статьи 24 следует, что речь идет о «зоологических парках».
Вследствие вышеуказанного предлагаем в наименовании и части 1 статьи 24 законопроекта конструкцию «зоологические сады» заменить на «зоологические парки».
Частью 6 статьи 27 законопроекта указано следующее:
«Правительством Донецкой Народной Республики утверждает Положение о научно-исследовательских работах на особо охраняемых природных территориях, положение о государственном надзоре в сфере охраны особо охраняемых природных территорий и их функциональных зон, Порядок определяющий возмещение ущерба, причиненного природным комплексам и объектам в границах особо охраняемых природных территорий с момента включения их в закон о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики на очередной финансовый год».
Исходя из буквального толкования данной нормы, можно прийти к выводу о том, что утверждение Правительством Донецкой Народной Республики вышеуказанных нормативных правовых актов является возможным только «с момента включения их в закон о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики на очередной финансовый год».
Кроме того, в пунктах 7 и 9 статьи 5 законопроекта уже закреплены полномочия Правительства Донецкой Народной Республики по утверждению данных нормативных правовых актов. Соответственно, в законопроекте нарушены положения части 4 статьи 29 Закона № 72-IHC, в которой указано о недопустимости повторного изложения текста статьи (пункта) нормативного правового акта в других статьях (пунктах) этого же нормативного правового акта.
На основании изложенного предлагаем доработать часть 6 статьи 27 законопроекта.
Обращаем внимание, что законопроект окажет дополнительную нагрузку на Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики (несмотря на изложенное в финансово-экономическом обоснование мнение разработчика о том, что законопроект не повлечет за собой изменения финансовых обязательств государства и расходов, покрываемых за счет средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики).
Так, в пункте 1 части 1 статьи 17 «Финансирование расходов на создание, преобразование, снятие правового статуса, функционирование и надзор в сфере охраны особо охраняемых природных территорий» законопроекта предусмотрена следующая норма:
«Финансирование расходов на создание, преобразование, снятие правового статуса, функционирование и надзор в сфере охраны особо охраняемых природных территорий осуществляется за счет: … средств республиканского бюджета Донецкой Народной Республики».
Помимо этого, исходя из пункта 5 статьи 5 законопроекта, к полномочиям Правительства Донецкой Народной Республики в области особо охраняемых природных территорий отнесено «определение объема средств, выделяемых из республиканского бюджета, на компенсацию расходов собственников, владельцев и пользователей земельных участков по обеспечению установленного режима особо охраняемой природной территорий».
Согласно части 3 статьи 72 Конституции Донецкой Народной Республики «законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Донецкой Народной Республики, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики, рассматриваются по представлению Правительства Донецкой Народной Республики или при наличии заключения Правительства Донецкой Народной Республики».
Следовательно, положения законопроекта требуют предварительного согласования с Правительством Донецкой Народной Республики.
Необходимо отметить, что в тексте законопроекта нарушены требования пункта 68 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах законов антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проектов законов в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
На основании вышеизложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учетом указанных замечаний и предложений.