В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О деятельности такси и информационно-диспетчерских служб» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем, считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
В соответствии с пояснительной запиской целью данного законопроекта является «совершенствование законодательства в сфере деятельности такси и информационно-диспетчерских служб и гармонизация законодательства Донецкой Народной Республики с законодательством Российской Федерации».
Обращаем внимание на то, что основой для законопроекта послужил проект закона Российской Федерации № 481004-7 «О государственном регулировании отношений в области организации и осуществления деятельности по перевозке легковым такси и деятельности служб заказа легкового такси, внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», который в настоящее время находится на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации во втором чтении.
Таким образом, представленная разработчиком модель правового регулирования не подкреплена законодательным опытом Российской Федерации или другой страны, в связи с чем возникают обоснованные сомнения в её эффективности и способности на практике обеспечить должное нормативное правовое регулирование общественных отношений в сфере перевозок на такси и предоставления услуг информационно-диспетчерскими службами такси.
Кроме того, отношения, являющиеся предметом регулирования представленного законопроекта, уже урегулированы Законом Донецкой Народной Республики от 27.03.2015 № 27-IHC «О транспорте», Законом Донецкой Народной Республики от 17.04.2015 № 41-IHC «О дорожном движении», Законом Донецкой Народной Республики от 21.08.2015 № 77-IHC «Об автомобильном транспорте» (далее – Закон № 77-IHC).
Так, Закон № 77-IHC регламентирует правовой статус автомобильных перевозчиков (в том числе и водителей такси) (глава 6); устанавливает особенности лицензирования деятельности, связанной с предоставлением услуг по перевозкам пассажиров на такси (часть 8 статьи 10); предусматривает закрепление общих положений об организации перевозок пассажиров (в том числе на такси) (глава 7); устанавливает требования к остановкам такси (статья 29); закрепляет основные права и обязанности водителя такси (статьи 31, 41), а также права и обязанности пассажира (статья 42); предусматривает требования к документации, на основании которой выполняются пассажирские перевозки (статья 40); регулирует договорные отношения, возникающие при осуществлении перевозок пассажиров (в том числе и на такси) (статья 43) и др.
В связи с изложенным Верховный Суд Донецкой Народной Республики не усматривает необходимости в принятии отдельного законодательного акта, регламентирующего особенности осуществления данного вида автомобильных перевозок пассажиров.
Кроме того, законопроект, помимо вышеуказанных замечаний, носящих общих характер, содержит и ряд других существенных недостатков.
Обращаем внимание на то, что часть 2 статьи 1 законопроекта регулирует отношения, возникающие, в том числе, между органами государственной власти и лицами, осуществляющими деятельность такси.
Вместе с тем понятие «лица, осуществляющие деятельность такси» в законодательстве Донецкой Народной Республики не используется, а определение указанного понятия законопроектом не предусмотрено.
Согласно части 2 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах» в нормативном правовом акте даются определения вводимых понятий, а также юридических, технических и других специальных терминов, в связи с чем предлагаем законопроект дополнить определением понятия «лица, осуществляющие деятельность такси».
Стоит отметить, что в пункте 2 части 1 статьи 2 законопроекта закреплено понятие «грузовое такси – транспортное средство категории «В» или «С1», имеющее соответствующие отличительные знаки, используемое для осуществления перевозки пассажиров и (или) грузов на основании публичного договора фрахтования такси».
Также в пункте 9 части 1 данной статьи законопроекта закреплено понятие «легковое такси – транспортное средство категории «В», имеющее соответствующие отличительные знаки, используемое для осуществления перевозки пассажиров и багажа на основании публичного договора фрахтования такси».
Анализ вышеуказанных структурных единиц позволяет прийти к выводу о том, что транспортные средства категории «В» подходят под определения как грузового, так и легкового такси. Учитывая изложенное, а также для исключения сложностей в правоприменении предлагаем разграничить понятия грузового и легкового такси для транспортных средств категории «В», обозначив в законопроекте, что грузовое такси по своей конструкции и оборудованию предназначено для перевозки грузов, а легковое такси по своей конструкции и оборудованию предназначено для перевозки пассажиров и их багажа, что будет соответствовать Закону № 77-IHC (абзацы 4 и 5 статьи 1).
В пункте 3 части 1 статьи 7 законопроекта предусмотрено, что физическое лицо, не зарегистрированное в качестве субъекта хозяйствования, одновременно с заявлением о выдачи разрешения подает копии документов, подтверждающего стаж работы водителем.
Из анализа вышеуказанной нормы следует, что физическое лицо одновременно с заявлением о выдачи разрешения подает копию трудовой книжки, в которой должна содержаться запись о трудовой деятельности водителем.
В свою очередь, в соответствии с частью 7 статьи 9 законопроекта водитель такси должен иметь общий водительский стаж более трех лет, т.е. фактическое наличие (более трех) прав на управление транспортным средством соответствующей категории.
В целях устранения противоречий целесообразно вышеуказанные структурные единицы законопроекта привести к внутреннему соответствию.
Также предлагаем доработать часть 7 статьи 9 законопроекта с целью исключения случаев, когда водителем такси может стать лицо, не управлявшее транспортным средством на протяжении длительного периода времени, но при этом имеющее требуемый общий водительский стаж более трех лет.
Статья 8 законопроекта регламентирует содержание и порядок ведения реестра такси. Указанный реестр согласно определению, приведенному в пункте 13 части 1 стать 2 законопроекта – это совокупность информации в электронном виде и фонда документов о фрахтовщиках, а также о выданных и аннулированных разрешениях. Необходимо отметить, что в отличие от законодательного опыта Российской Федерации законопроект не содержит положений о размещении информации о выданных разрешениях в общем доступе.
Так, в частью 9 статьи 9 Федерального закона Российской Федерации от 21.04.2011 № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено изменение в законодательство, регламентирующее деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории субъекта Российской Федерации. В соответствии с вышеуказанной нормой «реестр выданных разрешений подлежит размещению на официальном сайте уполномоченного органа (в случае отсутствия у уполномоченного органа официального сайта - на официальном сайте субъекта Российской Федерации) и обновлению в течение пяти дней со дня внесения в реестр соответствующих изменений».
С учетом изложенного считаем целесообразным статью 8 законопроекта дополнить положениями о размещении информации о выданных разрешениях на официальном сайте уполномоченного органа.
В соответствии с пунктом 1 Указа Главы Донецкой Народной Республики от 22.11.2016 № 399 «О применении стандартов на территории Донецкой Народной Республики» временно применять на территории Донецкой Народной Республики стандарты и другие нормативные документы по стандартизации Российской Федерации, не противоречащие законодательству Донецкой Народной Республики, наделив стандарты статусом государственных.
Так, в Российской Федерации предусмотрены национальные стандарты для такси. Отметим ГОСТ Р 50577-93 «Государственный стандарт Российской Федерации. Знаки государственные регистрационные транспортных средств. Типы и основные размеры. Технические требования», который предусматривает возможность использования для такси регистрационных знаков типа 1Б (с желтым полем).
В свою очередь законопроектом не предусмотрены требования к цвету регистрационного номера транспортного средства осуществляющего деятельность такси. Кроме того, пунктом 1 части 1 статьи 9 законопроекта предусмотрено, что легковое такси должно иметь опознавательный знак в виде фонаря на крыше без указания его цвета.
Учитывая вышеизложенное предлагаем:
1) пункт 1 части 1 статьи 9 законопроекта после слова «фонаря» дополнить конструкцией «оранжевого цвета»;
2) в целях обеспечения идентификации такси обратиться к опыту Российской Федерации и закрепить в требованиях к легковому и грузовому такси обязательное использование государственных регистрационных знаков отличающихся по цвету поля от белого.
Статья 16 законопроекта детально регламентирует договорные отношения информационно-диспетчерской службы с фрахтовщиком. Необходимо отметить, что данный вопрос регулируется гражданским законодательством Донецкой Народной Республики. Соответственно, считаем необходимым положения статьи 16 законопроекта согласовать с Комитетом Народного Совета Донецкой Народной Республики по гражданскому и арбитражному законодательству.
В подпункте «е» пункта 3 части 2 статьи 16 законопроекта закреплена обязанность службы заказа такси разместить на своем сайте в сети Интернет типовой договор информационно-диспетчерской службы с фрахтовщиками о предоставлении информационно-диспетчерских услуг. При это не конкретизировано кем именно утверждается указанный типовой договор.
В связи с этим предлагаем дополнить подпункт «е» пункта 3 части 2 статьи 16 законопроекта соответствующими положениями.
Также в части 4 статьи 16 законопроекта обозначено, что «информационно-диспетчерская служба должна обеспечить круглосуточный бесплатный доступ к указанной в пункте 3 части 2 настоящей статьи информации без регистрации на своем сайте или установки дополнительного программного обеспечения для просмотра текста информации». Полагаем, что на сегодняшний день не все информационно-диспетчерские службы, осуществляющие деятельность на территории Донецкой Народной Республики имеют свой сайт в сети Интернет, в связи с чем своевременное исполнение части 4 статьи 16 законопроекта на практике не представляется возможным в день вступления в силу законопроекта – «день, следующий за днем его официального опубликования» (часть 1 статья 29).
Учитывая изложенное считаем необходимым закрепить в законопроекте норму, предусматривающую отложение момента вступления в силу части 4 статьи 16 законопроекта.
Обращаем внимание на главу 5 законопроекта, содержащей предписания об ответственности за нарушение законодательства в сфере перевозок на такси и предоставления информационно-диспетчерских услуг. В частности, статьями 23-28 указанной главы закреплены составы правонарушений в отношении фрахтовщиков и информационно-диспетчерских служб.
Немаловажным будет указать на то, что определение особенностей привлечения лиц к административной ответственности не может входить в предмет регулирования рассматриваемого проекта нормативного правового акта.
Сущность административной ответственности, а также виды административных правонарушений, процедура, иные особенности рассмотрения соответствующей категории дел обязаны быть закреплены исключительно в кодифицированном нормативном правовом акте Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях.
Также отметим, что в настоящий момент в Комитете Народного Совета Донецкой Народной Республики по уголовному и административному законодательству на рассмотрении находится проект закона № 351-ВС «Кодекс об административных правонарушениях Донецкой Народной Республики». В связи с этим считаем целесообразным провести обсуждение вопросов, касающихся ответственности за нарушение законодательства о деятельности такси и информационно-диспетчерских служб, в рамках Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по уголовному и административному законодательству.
В части 3 статьи 31 законопроекта содержится ссылка на «Закон Донецкой Народной Республики от 1 сентября 2015 года № 77-IНС «Об автомобильном транспорте». Необходимо отметить, что Закон № 77-IНС был принят Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики 21.08.2015. В связи с этим предлагаем в части 3 статьи 31 законопроекта конструкцию «1 сентября» заменить на «28 августа».
Стоит отметить, что для улучшения качества предоставляемых услуг такси и информационно-диспетчерских служб, необходимо обеспечить контроль за соблюдением перевозчиками требований режима труда и отдыха водителей.
В связи с чем целесообразно в законопроекте закрепить нормы об использовании технических средств контроля, обеспечивающих непрерывную, некорректируемую регистрацию информации о скорости и маршруте движения транспортных средств, о режиме труда и отдыха водителей, транспортных средств, или программных продуктов, предназначенных и (или) используемых для приема и (или) передачи заказов легкового и грузового такси, обеспечивающих такие же функции.
Отметим, что в тексте законопроекта нарушены требования пункта 53 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. В связи с этим предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах закона антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проектов законов в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики не поддерживает представленный законопроект.