В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об использовании ядерной энергии и обеспечении радиационной безопасности» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской целью данного законопроекта является «создание полноценного и сбалансированного законодательного механизма регулирования в сфере использования ядерной энергии, обеспечения радиационной безопасности на территории Донецкой Народной Республики».
Данный законопроект основан на положениях Федерального закона Российской Федерации от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (далее – Закон № 3-ФЗ), Федерального закона Российской Федерации «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 № 170-ФЗ (далее – Закон № 170-ФЗ), Федерального закона Российской Федерации от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Закона Республики Беларусь от 05.01.1998 № 122-3 «О радиационной безопасности населения», Закона Украины от 08.02.1995 № 39/95-ВР «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности», Закона Украины от 30.06.1995 № 255/95-ВР «Об обращении с радиоактивными отходами». В законопроекте также присутствуют положения, разработанные субъектом права законодательной инициативы самостоятельно.
Акцентируем внимание на том, что в Концепции внешней политики Донецкой Народной Республики, утвержденной Указом Главы Донецкой Народной Республики от 01.03.2019 № 56, одним из стратегических направлений развития внешней политики Донецкой Народной Республики является взаимодействие с Российской Федерацией и стремление к совершенствованию законодательства Донецкой Народной Республики путем его гармонизации с законодательством Российской Федерации.
В связи с этим можно прийти к выводу о том, что данный законопроект не в полной мере отвечает избранному курсу на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации.
По тексту законопроекта повсеместно используется термин «ионизирующее излучение». При этом определение указанного понятия в законопроекте не предусмотрено.
Согласно части 2 статьи 28 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 72-IНС) в нормативном правовом акте даются определения вводимых понятий, а также юридических, технических и других специальных терминов.
На основании изложенного предлагаем дополнить законопроект соответствующим определением.
В соответствии с пунктом 19 статьи 1 законопроекта «техногенно-измененный радиационный фон – радиационный фон, превышающий естественный в результате хозяйственной деятельности человека».
Следует отметить, что изменение радиационного фона может происходить и в результате осуществления человеком иных видов деятельности, помимо хозяйственной. В связи с этим предлагаем в пункте 19 статьи 1 законопроекта слово «хозяйственной» исключить.
Пунктами 1, 3 и 4 части 5 статьи 15 законопроекта предусмотрены следующие нормы:
«Должностные лица, осуществляющие надзор в сфере использования ядерной энергии, обеспечения радиационной безопасности, имеют право …
1) беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения и направления (распоряжения) на право проведения проверки, проводить в присутствии собственника либо уполномоченного лица проверки и обследования органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, физических лиц, физических лиц – предпринимателей;
3) получать от объектов надзора полную и достоверную информацию (объяснения, справки, документы, заверенные должным образом копии документов, материалы, сведения по вопросам, возникающим во время проведения государственного надзора и прочее);
4) проверять документы на право осуществления деятельности объектами надзора».
При изложении нормы пункта 1 были допущены ошибки, исказившие ее смысловое содержание в части осуществления государственного надзора (проверок) в отношении физических лиц, физических лиц – предпринимателей. В частности, некорректный характер имеет конструкция «проводить в присутствии собственника либо уполномоченного лица проверки и обследования … физических лиц, физических лиц – предпринимателей».
Также отметим, что изложенные в пунктах 3 и 4 полномочия по получению информации и проверке документов никак не ограничены сферой осуществляемого надзора (в сфере использования ядерной энергии, обеспечения радиационной безопасности), что предоставляет должностным лицам возможность осуществления надзора за пределами своей предметной деятельности (компетенции).
Подобные недостатки вышеуказанных норм приведут к возникновению предпосылок к нарушению прав и законных интересов физических лиц, в связи с чем предлагаем пункты 1, 3 и 4 части 5 статьи 15 законопроекта доработать.
Кроме того, частью 6 статьи 15 законопроекта предусмотрено, что «должностные лица, осуществляющие надзор в сфере использования ядерной энергии, обеспечения радиационной безопасности, находятся под защитой государства». Однако законопроект не содержит никаких предписаний, которые каким либо образом разъясняли бы, что именно подразумевается под «защитой государства». Данный пробел приведет к расширенному и неоднозначному толкованию правовой нормы, а также её неверному применению.
На основании изложенного предлагаем часть 6 статьи 15 законопроекта доработать в указанном аспекте.
В части 1 статье 18 закреплено определение понятия «трансграничное перемещение источников ионизирующего излучения».
Для обеспечения верного структурирования положений законопроекта предлагаем вышеуказанное определение понятия закрепить в статье 1 «Основные понятия» законопроекта.
Частью 4 статьи 18 законопроекта предусмотрено, что ввоз на территорию Донецкой Народной Республики радиоактивных отходов запрещается, если иное не предусмотрено международными договорами Донецкой Народной Республики.
В то же время идентичная норма закреплена разработчиком и в части 11 статьи 33 законопроекта, что является нарушением предписания части 4 статьи 29 Закона № 72-IНС устанавливающего недопустимость повторного изложения текста статьи (пункта) нормативного правового акта в других статьях (пунктах) этого же нормативного правового акта.
С учётом изложенного предлагаем привести вышеуказанные структурные единицы законопроекта в соответствие с требованиями Закона № 72-IНС.
Далее, в части 5 статьи 18 законопроекта определено, что лица, осуществляющие трансграничное перемещение источников ионизирующего излучения, возмещают вред здоровью и имуществу физических лиц, причиненный в результате радиационного воздействия, в порядке, установленном гражданским законодательством.
Акцентируем внимание на то, что в Законе № 170-ФЗ предусмотрены также положения о возмещении вреда юридическим лицам (статья 24, глава 12). Данное замечание в полной мере применимо и к пункту 8 части 1 статьи 39 законопроекта.
Данный пробел создает прямые предпосылки для нарушения прав юридических лиц, в связи с чем предлагаем часть 5 статьи 18, пункт 8 части 1 статьи 39 законопроекта доработать в указанном аспекте.
Статьёй 29 законопроекта регламентированы положения относительно обеспечения физической защиты источников ионизирующего излучения, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов.
Для совершенствования правового регулирования соответствующей группы правоотношений определенный интерес представляет законодательный опыт Российской Федерации. Так, частью 5 статьи 49 Закона № 170-ФЗ предусмотрена возможность привлечения органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, войск национальной гвардии Российской Федерации, а также подразделений ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» для выполнения функций по обеспечению физической защиты объектов использования атомной энергии.
Закрепление в законопроекте данной возможности послужит дополнительной мерой обеспечения безопасности источников ионизирующего излучения, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов.
В связи с этим предлагаем статью 29 законопроекта дополнить положениями, регламентирующими возможность привлечения органов государственной власти Донецкой Народной Республики для обеспечения физической защиты источников ионизирующего излучения, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов.
Согласно части 3 статьи 30 законопроекта «запрещается обращение источников ионизирующего излучения, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, если не приняты меры по выполнению требований по обеспечению физической защиты».
Следует обратить внимание на то, что в данном случае запрещается только обращение указанных объектов. При этом отсутствуют положения о запрете использования (эксплуатации, транспортирования и т.п.) данных объектов без принятия мер по выполнению требований по обеспечению физической защиты. Данный пробел не позволит в должной и необходимой мере обеспечить радиационную безопасность при работе с источниками ионизирующего излучения, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами.
Необходимость регламентации данных положений прослеживается и исходя из анализа опыта российского законодателя. В частности, в соответствии с частью 3 статьи 50 Закона № 170-ФЗ «запрещаются эксплуатация ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, а также проведение любых работ по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ, находящихся в любой форме и на любой стадии производства, использования, переработки, транспортирования или хранения, если не приняты меры по выполнению требований к обеспечению физической защиты указанных объектов использования атомной энергии».
На основании изложенного предлагаем часть 3 статьи 30 законопроекта доработать в указанном аспекте.
Также, в части 5 статьи 33 законопроекта предлагаем исправить допущенную разработчиком стилистическую ошибку в слове «работ0» заменив данную конструкцию словом «работ».
Согласно части 3 статьи 42 законопроекта физические лица имеют право на возмещение причиненных вреда здоровью и убытков их имуществу в результате воздействия ионизирующего излучения сверх установленных основных нормативов в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики.
Обращаем внимание на то, что в данной норме предусматривается возмещение убытков только в отношении имущества.
В то же время в соответствии с частью 2 статьи 22 Гражданского кодекса Украины, который в данный момент действует на территории Донецкой Народной Республики на основании части 2 статьи 86 Конституции Донецкой Народной Республики, предусмотрено, что убытками являются: потери, которые лицо понесло в связи с уничтожением или повреждением вещи, а также затраты, которые лицо понесло или должно понести для восстановления своего нарушенного права (реальные убытки); доходы, которые лицо могло бы реально получить при обычных обстоятельствах, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Таким образом, редакция части 3 статьи 42 законопроекта предполагает ограничение в вопросе возмещения физическим лицам убытков.
Стоит также указать, что подобное ограничение не прослеживается и в законодательстве Российской Федерации (часть 1 статьи 26 Закона № 3-ФЗ).
Аналогичное замечание в полной мере применимо и к пункту 8 части 1 статьи 39, части 4 статьи 42 законопроекта.
В связи с этим предлагаем пункт 8 части 1 статьи 39, части 3, 4 статьи 42 законопроекта доработать в указанной части.
В статье 44 законопроекта закреплены положения о социальной защите физических лиц, пострадавших от радиационного воздействия. В то же время законопроектом не предусматривается социальная поддержка граждан, проживающих на территориях, прилегающих к организациям, осуществляющим деятельность с использованием источников ионизирующего излучения.
Для совершенствования правового регулирования соответствующей группы правоотношений определенный интерес представляет законодательный опыт Российской Федерации. Так, статьей 25 Закона № 3-ФЗ установлено, что «граждане, проживающие на территориях, прилегающих к организациям, которые осуществляют деятельность с использованием источников ионизирующего излучения и в которых существует возможность превышения установленных настоящим Федеральным законом основных пределов доз, имеют право на социальную поддержку. Порядок предоставления социальной поддержки устанавливается законом».
На основании изложенного предлагаем дополнить законопроект аналогичными положениями.
Обращаем внимание, что в законопроекте отсутствуют нормы, которые закрепляют права и обязанности юридических лиц в сфере использования ядерной энергии и обеспечения радиационной безопасности на территории Донецкой Народной Республики.
В связи с этим предлагаем дополнить законопроект соответствующими положениями.
Далее, в статье 47 законопроекта предусмотрено следующее: «Правительству Донецкой Народной Республики в течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона:
1) привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Законом;
2) принять нормативные правовые акты, предусмотренные настоящим Законом;
3) обеспечить приведение нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти в соответствие с настоящим Законом;
4) обеспечить принятие республиканскими органами исполнительной власти нормативных правовых актов, предусмотренных настоящим Законом».
В то же время в статье 48 законопроекта закреплено, что «статья 47 настоящего Закона вступает в силу со дня вступления в силу закона «о страховании».
Таким образом, положения статьи 48 законопроекта создают прямые препятствия для своевременной реализации положений статьи 47 законопроекта. Указанное свидетельствует о наличии между ними внутренних противоречий, что приведет к неверному толкованию и применению норм.
На основании изложенного предлагаем доработать указанные статьи законопроекта.
Также обращаем внимание на то, что в Донецкой Народной Республике принят Закон Донецкой Народной Республики от 14.09.2018 № 244-IНС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, согласно статье 3 данного Закона республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов. По результатам рассмотрения, выявленные в проектах закона антикоррупционные факторы, отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, исходя из вышеуказанного предписания, считаем целесообразным направление проектов законов в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для проведения антикоррупционной экспертизы.
На основании вышеизложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.