В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «Об оперативно-разыскной деятельности» (далее – законопроект).
В первую очередь необходимо указать на то, что положения законопроекта в целом аналогичны положениям проекта закона № 490-Д «Об оперативно-разыскной деятельности» (далее – проект № 490-Д), разработанного депутатом Народного Совета Донецкой Народной Республики Жигулиным А.М., в связи с чем к рассматриваемому законопроекту имеется ряд замечаний, аналогичных замечаниям к проекту 490-Д.
Проведенный анализ законопроекта показал, что в целом его положения основаны на положениях Федерального закона Российской Федерации от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – Закон № 144-ФЗ), однако также присутствуют положения, разработанные субъектом права законодательной инициативы самостоятельно.
Следует отметить тесную связь положений законопроекта и уголовно-процессуального законодательства. Так, уголовный процесс непосредственно связан с результатами оперативно-розыскной деятельности, что в свою очередь подтверждается и частью 1 статьи 12 законопроекта, в соответствии с которой «результаты оперативно-разыскной деятельности могут быть использованы для подготовки и осуществления следственных и судебных действий, проведения оперативно-разыскных мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также для розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения наказания и без вести пропавших, имущества, подлежащего конфискации, для принятия решений о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных законом сведений». Указанные положения соответствуют части 1 статьи 11 Закон № 144-ФЗ.
Вместе с тем, в Российской Федерации данная мысль отражена и в пункте 36.1 части 1 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ, которым предусмотрено, что результаты оперативно-розыскной деятельности – сведения, полученные в соответствии с федеральным законом об оперативно-розыскной деятельности, о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления, лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших преступление и скрывшихся от органов дознания, следствия или суда.
Таким образом, российский законодатель исходит из той логики, что оперативно-розыскная деятельность является одним из источников получения доказательств по уголовным делам, рассматриваемым судами, а также обеспечивает должное функционирование следствия и рассмотрения уголовных дел. Соответственно, согласованное применение уголовно-процессуального законодательства и законодательства об оперативно-розыскной деятельности обеспечивает успешное выполнение правоохранительной функции государства.
В то же время в Донецкой Народной Республике на данный момент Уголовно-процессуальный кодекс Донецкой Народной Республики отсутствует. Следует отметить, что Уголовно-процессуальный кодекс служит главным нормативным правовым актом в сфере уголовного судопроизводства и регулирует порядок его осуществления. Таким образом, отсутствие указанного нормативного правового акта при принятии законопроекта приведет к невозможности должным образом использовать результаты оперативно-розыскных мероприятий.
На основании изложенного можно прийти к выводу, что первоначально, до принятия данного законопроекта, в Донецкой Народной Республике должен быть принят Уголовно-процессуальный кодекс Донецкой Народной Республики, что позволит скоординировать деятельность всех полномочных органов в рассматриваемой сфере.
Кроме вышеуказанного замечания, носящего общий характер, имеются также и постатейные замечания.
Так, по тексту законопроекта используется конструкция «оперативно-разыскная деятельность». Следует отметить, что в действующем законодательстве Донецкой Народной Республики данный термин отсутствует. В то же время по тексту Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 85-IHC «О полиции» используется конструкция «оперативно-розыскная деятельность». В связи с тем, что полиция является одним из органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, наличие подобного несоответствия в применяемых терминах может негативно сказаться на практике применения норм законопроекта.
На основании изложенного предлагаем положения законопроекта в части использования понятия «оперативно-разыскная деятельность» доработать.
В нарушение статьи 1 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IHC «О нормативных правовых актах», которой закреплено определение понятия «нормативный правовой акт», по тексту законопроекта используется понятие «нормативный акт». Полагаем, что единство правовой системы Донецкой Народной Республики не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества. В связи с этим предлагаем по тексту законопроекта конструкцию «нормативный акт» заменить на «нормативный правовой акт» во всех падежах и числах.
Частью 6 статьи 6 законопроекта установлено, что «ввоз в Донецкую Народную Республику и вывоз за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации не уполномоченными на осуществление оперативно-разыскной деятельности физическими и юридическими лицами подлежат лицензированию в порядке, устанавливаемом Советом Министров Донецкой Народной Республики». Следует отметить, что Законом Донецкой Народной Республики от 27.02.2015 № 18-IНС «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности» (далее – Закон № 18-IНС) не предусмотрено лицензирование такого вида деятельности как ввоз в Донецкую Народную Республику и вывоз за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации. В соответствии с частью 4 статьи 10 Закона № 18-IНС «введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем их внесения в предусмотренный настоящим Законом перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию». Соответственно, положения части 6 статьи 6 законопроекта не согласованы с Законом № 18-IНС.
С учетом указанного предлагаем положения части 6 статьи 6 законопроекта доработать.
Пунктом 6 части 2 статьи 7 законопроекта предусмотрена конструкция «частной детективной или охранной (сыскной) деятельности». Исходя и анализа данной конструкции, можно прийти к выводу, что разработчик приравнивает охранную и сыскную деятельность. В то же время в законодательстве Российской Федерации сыскная деятельность является синонимом детективной деятельности, в связи с чем отсутствует необходимость ее отдельного выделения. Учитывая курс Донецкой Народной Республики на гармонизацию своего законодательства с законодательством Российской Федерации предлагаем из пункта 6 части 2 статьи 7 слово «(сыскной)» исключить.
Согласно абзацу первому части 3 статьи 7 законопроекта «органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, при наличии запроса, направленного в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики в сфере противодействия коррупции, и другими нормативными правовыми актами в пределах своих полномочий проводят оперативно-разыскные мероприятия в целях добывания информации, необходимой для принятия решений…».
Исходя из анализа положений части 3 статьи 7 законопроекта, можно прийти к выводу о том, что данная часть направлена непосредственно на недопущение нарушений положений законодательства о противодействии коррупции. В свою очередь использование конструкции «и другими нормативными правовыми актами» предполагает возможность регулирования правоотношений в сфере противодействия коррупции нормативными правовыми актами из других сфер правоотношений, что является недопустимым. В связи с этим предлагаем из абзаца первого части 3 статьи 7 законопроекта слова «и другими нормативными правовыми актами» исключить.
Подпунктом «б» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта предусмотрена конструкция «муниципальное образование». Данная конструкция характерна для законодательства Российской Федерации.
Безусловно, курс на гармонизацию законодательства Донецкой Народной Республики с законодательством Российской Федерации имеет приоритетное значение при разработке Народным Советом Донецкой Народной Республики законодательных актов, однако анализируемый проект нормативного правового акта, а также действующее законодательство Донецкой Народной Республики лишены положений, предусматривающих определение термина «муниципальное образование».
Стоит также указать, что в настоящий момент в законодательстве Донецкой Народной Республики применяется термин «территориальная община» (статья 2 Закона Донецкой Народной Республики от 28.11.2014 № 01-IHC «О местных выборах Донецкой Народной Республики»).
На основании изложенного предлагаем в подпункте «б» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта слова «муниципальных образований» заменить на «территориальных общин».
Подпунктом «в» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта предусмотрено, что «органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, при наличии запроса, направленного в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики в сфере противодействия коррупции, и другими нормативными правовыми актами в пределах своих полномочий проводят оперативно-разыскные мероприятия в целях добывания информации, необходимой для принятия решений о достоверности и полноте сведений, представляемых в соответствии с законами Донецкой Народной Республики гражданами, претендующими на замещение должностей государственной службы».
Подпунктом «г» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта закреплено аналогичное предписание в отношении должностей государственной гражданской службы.
Обращаем внимание, что согласно части 1 статьи 2 Закона Донецкой Народной Республики от 03.04.2015 № 32-IHC «О системе государственной службы Донецкой Народной Республики» система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба; государственная оперативно-спасательная служба. Соответственно, положения подпункта «в» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта охватывают положения подпункта «г» пункта 1 части 3 данной статьи. В связи с этим предлагаем подпункт «г» пункта 1 части 3 статьи 7 законопроекта исключить.
Частью 5 статьи 8 законопроекта предусмотрено, что «в случае возбуждения уголовного дела в отношении лица, телефонные и иные переговоры которого прослушиваются в соответствии с настоящим Законом, фонограмма и бумажный носитель записи переговоров передаются следователю для использования в доказывании по уголовному делу. Дальнейший порядок их использования определяется Уголовно-процессуальным кодексом, действующим на территории Донецкой Народной Республики». Положения данной части основаны на положениях части 5 статьи 8 Закона № 144-ФЗ, которой установлено следующее:
«В случае возбуждения уголовного дела в отношении лица, телефонные и иные переговоры которого прослушиваются в соответствии с настоящим Федеральным законом, фонограмма и бумажный носитель записи переговоров передаются следователю для приобщения к уголовному делу в качестве вещественных доказательств. Дальнейший порядок их использования определяется уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации».
Российский законодатель использует конструкцию «для приобщения к уголовному делу в качестве вещественных доказательств» в отличие от конструкции законопроекта «для использования в доказывании по уголовному дел». Поскольку фонограмма и бумажный носитель записи переговоров по своей сути являются вещественными доказательствами, представляется уместным использовать конструкцию российского законодателя, которая более точно отражает статус фонограммы и бумажного носителя записи переговоров. В связи с этим предлагаем в части 5 статьи 8 законопроекта слова «для использования в доказывании по уголовному дел» заменить словами «для приобщения к уголовному делу в качестве вещественных доказательств».
Кроме того, следует акцентировать внимание на конструкции «Уголовно-процессуальным кодексом, действующим на территории Донецкой Народной Республики». Как указывалось ранее, принятие данного законопроекта представляется нецелесообразным до принятия Уголовно-процессуального кодекса Донецкой Народной Республики, в связи с чем представляется уместным в части 5 статьи 8 законопроекта дать ссылку непосредственно на Уголовно-процессуальный кодекс Донецкой Народной Республики.
Аналогичное замечание относится и к части 2 статьи 12 законопроекта.
В связи с этим предлагаем из части 5 статьи 8, части 2 статьи 12 законопроекта слова «, действующим на территории» исключить.
Наименование статьи 9 «Особенности проведения оперативными подразделениями органов государственной безопасности оперативно-разыскных мероприятий в сфере осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» законопроекта не соответствует ее содержанию, поскольку в тексте статьи речь идет об оперативных подразделениях республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности. С учетом изложенного предлагаем в наименовании статьи 9 законопроекта слова «органов государственной безопасности» заменить словами «республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности».
Частью 1 статьи 14 законопроекта предусмотрено, что «на территории Донецкой Народной Республики право осуществлять оперативно-разыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям: 1) республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере внутренних дел; 2) республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности».
В то же время Законом № 144-ФЗ, на положениях которого основан рассматриваемый законопроект, в аналогичной статье (часть 1 статьи 13 Закона № 144-ФЗ) закрепляется следующее:
«На территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям: органов внутренних дел Российской Федерации; органов федеральной службы безопасности; федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны; таможенных органов Российской Федерации; службы внешней разведки Российской Федерации; федеральной службы исполнения наказаний».
Соответственно, оперативно-розыскные мероприятия в Российской Федерации осуществляются помимо органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности (в законопроекте – республиканский орган исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере внутренних дел; республиканский орган исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственной безопасности соответственно) также и иные органы.
На основании изложенного, а также в связи с избранным Донецкой Народной Республикой курсом на гармонизацию своего законодательства с законодательством Российской Федерации предлагаем часть 1 статьи 14 законопроекта дополнить пунктами следующего содержания:
«3) таможенных органов в составе республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере налогообложения и таможенного дела;
4) органа исполнительной власти, который реализует государственную политику в сфере исполнения уголовных наказаний».
Частью 2 статьи 24 законопроекта предусмотрено, что «действия данной статьи прекращает свое Переходные положения действуют до их принятия закона о прекращении действия переходных положений настоящего Закона». Обращаем внимание, что положения части 2 статьи 24 законопроекта не согласованны между с собой, в связи с чем не несут смысловой нагрузки. С учетом указанного предлагаем часть 2 статьи 24 законопроекта доработать.
Кроме того, в тексте законопроекта нарушены требования пунктов 11, 64 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС. С учетом указанного предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.