В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О социальной защите ветеранов войны» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
В соответствии с пояснительной запиской данным законопроектом предлагается создать условия для установления статуса инвалида войны лицам, ставшим инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных при ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, с целью снятия социальной напряжённости среди вышеуказанной категории лиц.
В то же время по тексту законопроекта указанные выше категории лиц не упоминаются. Таким образом, исходя из положений пояснительной записки, невозможно определить цели и задачи рассматриваемого законопроекта.
Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предлагается статью 8 Закона Донецкой Народной Республики от 15.05.2015 года № 47-IHC «О социальной защите ветеранов войны» (далее – Закон № 47-IHC) изложить в новой редакции.
Обращаем внимание на то, что положения предлагаемой редакции статьи 8 фактически дублируют положения действующей редакции статьи 8 Закона № 47-IHC. Так, в новой редакции излагаются подпункт «а» пункта 1 части 1 статьи 8 Закона № 47-IНС, пункт 2 части 1 статьи 8 дополняется словами «боевых действий в период 1939-1945 годов, перечисленных в Приложении III», а из пункта 3 части 1 статьи 8 исключаются конструкции «вследствие военной травмы, полученной», «либо заболевания, связанного с участием в боевых действиях». Соответственно, разработчиком не соблюдены требования пункта 106 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов), которыми предусмотрено, что структурная единица закона излагается в новой редакции в случаях, если необходимо внести существенные изменения в данную структурную единицу; неоднократно вносились изменения в текст структурной единицы закона.
Предлагаемой редакцией подпункта «а» пункта 1 части 1 статьи 8 Закона № 47-IНС предусмотрено: «настоящий Закон предусматривает социальную защиту семей… нетрудоспособных членов семей, состоявших на иждивении и получающих (имеющих право на получение) пенсии по случаю потери кормильца в соответствии с действующим законодательством, погибших или умерших лиц, указанных в статьях 4 и 5 настоящего Закона».
Действующей редакцией данной структурной единицы Закона № 47-IНС установлено, что «настоящий Закон предусматривает социальную защиту семей лиц, указанных в статьях 4 и 5 настоящего Закона, которые погибли, умерли в плену, или пропали без вести в ходе боевых действий, либо умерли вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, связанного с участием в боевых действиях».
Исходя из анализа вышеуказанных положений можно прийти к выводу, что разработчиком ограничиваются гарантии социальной защиты семей лиц, указанных в статьях 4, 5 Закона № 47-IНС, поскольку в действующей редакцией подпункта «а» пункта 1 части 1 статьи 8 учитываются все члены семьи, тогда как предлагаемая редакция закрепляет только нетрудоспособных членов семей, состоявших на иждивении и получающих (имеющих право на получение) пенсии по случаю потери кормильца.
Подобное сужение круга лиц, которые имеют право на социальную защиту, может негативно сказаться на социальной обстановке в Донецкой Народной Республике, а также служит причиной роста социальной напряженности в государстве и обществе.
Следует также обратить внимание и на саму конструкцию «нетрудоспособных членов семей, состоявших на иждивении». Анализ судебной практики Российской Федерации показал, что при решении вопроса предоставления социальных гарантий, наибольшее количество проблем возникает при определении круга лиц, входящих в число членов семьи. Так, дефиниция понятия «членов семей, состоявших на иждивении», несмотря на частоту его употребления в различных нормативных правовых актах, в российском законодательстве и законодательстве Донецкой Народной Республики отсутствует. Практика правоприменения привычно относит к числу такого рода лиц несовершеннолетних детей (хотя они нередко и выделяются в законах в отдельную категорию) и нетрудоспособных родителей. В то же время анализ смыслового значения слова «иждивенец» дает возможность рассматривать в качестве такового любого гражданина, находящегося на длительном или постоянном материальном или денежном обеспечении со стороны другого лица.
Указанное, в свою очередь, порождает немало вопросов. В частности, должны ли приниматься во внимание только официально зарегистрированные родственные отношения, или достаточно факта совместного проживания и ведения совместного бюджета, какова должна быть степень родства военнослужащего с иждивенцем, может ли несовершеннолетнее лицо состоять на иждивении военнослужащего, если у него имеется трудоспособный родитель (имеются в виду внуки).
Предлагаемой редакцией пункта 2 части 1 статьи 8 Закона № 47-IНС предусмотрено следующее: «настоящий Закон предусматривает социальную защиту жен (мужей) умерших инвалидов войны, участников боевых действий в период Великой Отечественной войны, боевых действий в период 1939-1945 годов, перечисленных в Приложении III, граждан, работавших на предприятиях, в учреждениях и организациях в период блокады в городе Ленинграде и награжденных медалью «За оборону Ленинграда» или знаком «Житель блокадного Ленинграда», не вступивших в повторный брак».
В то же время Приложением 3 к Закону № 47-IНС, которым предусмотрен перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий, участие в которых дает право на статус ветерана войны, не предусмотрен период боевых действий 1939-1945 годов. Отметим и то, что приложениями 1 и 2 к Закону № 47-IНС указанный период боевых действий также не предусмотрен. Соответственно, предложенная редакция пункта 2 части 1 статьи 8 не согласована с другими положениями Закона № 47-IНС.
На основании изложенного предлагаем положения пункта 1 статьи 1 законопроекта доработать.
Подпунктом «а» пункта 2 статьи 1 законопроекта предлагается пункт «р» части 1 статьи 10 Закона № 47-IНС изложить в следующей редакции: «75-процентная скидка с оплаты за пользование жильем (квартирная плата) в пределах норм, предусмотренных действующим законодательством (21 кв. метр общей площади жилья на каждое лицо, постоянно проживающее в жилом помещении (доме) и имеющее право на снижение оплаты, и дополнительно 10,5 кв. метров на семью)».
Обращаем внимание на то, что положения подпункта «а» пункта 2 статьи 1 законопроекта не согласованы между собой. Так, предлагаемой редакцией пункта «р» части 1 статьи 10 предусмотрено, что скидка с оплаты за пользование жильем (квартирная плата) предоставляется в пределах норм, предусмотренных действующим законодательством, и одновременно в данном пункте уже закрепляются указанные пределы норм.
Аналогичное замечание относится к подпункту «г» пункта 2 статьи 1, подпункту «к» пункта 3 статьи 1 законопроекта.
С учетом изложенного предлагаем положения подпунктов «а», «г» пункта 2, подпункта «к» пункта 3 статьи 1 законопроекта доработать.
В подпункте «б» пункта 3 статьи 1 законопроекта разработчик предлагает подпункт «л» части 1 статьи 11 Закона № 47-IHC изложить в следующей редакции: «инвалидам войны предоставляются следующие льготы и гарантии … 100-процентная скидка с оплаты за коммунальные услуги в пределах норм, предусмотренных действующим законодательством, инвалиду и членам его семьи, с ним проживающих, а проживающим в домах, не имеющих центрального отопления,– в оплате топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива. Льгота предоставляется лицам, проживающим в домах всех форм собственности».
В свою очередь действующая редакция указанной структурной единицы Закона № 47-IHC предусматривает, что «инвалидам войны предоставляются следующие льготы и гарантии … освобождение от уплаты инвалида и членов его семьи, с ним проживающих, за коммунальные услуги, а проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, – в оплате топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива. Льгота предоставляется лицам, проживающим в домах всех форм собственности».
Стоит указать, что редакция предлагаемая разработчиком, по сравнению с действующей редакцией, предполагает содержательное уменьшение данной льготы инвалидам войны. В частности, освобождение (100-процентная скидка) от уплаты за коммунальные услуги предлагается проводить «в пределах норм, предусмотренных действующим законодательством». Подобные изменения ограничивают социальные гарантии и могут привести к увеличению социальной напряженности в обществе.
В связи с этим предлагаем положения подпункта «б» пункта 3 статьи 1 законопроекта доработать.
Далее, в пункте 6 статьи 1 законопроекта разработчик предлагает часть 2 статьи 23 Закона № 47-IHC изложить в следующей редакции:
«Пункты «а», «г», «и», части 1, пункты «а», «в», «г», «д» части 2 статьи 10, пункты «а», «д», «з», «м», «н», «р», «с», «т», «у» статьи 11, пункты «а», «г», «е», «ж» части 1, пункты «б», «г» части 2 статьи 12, пункты «а», «г», «е» части 1 статьи 13, пункты «а», «в», «г», «ж», «и», «к», «л», «м», «н», «с», «т» статьи 14, предусматривающие социальные льготы и выплаты ветеранам войны, вступают в силу с момента принятия законодательства о бюджетном процессе, налогового законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих социальные выплаты».
Таким образом, разработчик предлагает сохранить текущий подход к правовому регулированию, заключающийся в определении момента вступления в силу вышеуказанных структурных единиц Закона № 47-IHC в зависимости от факта «принятия законодательства о бюджетном процессе, налогового законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих социальные выплаты».
Акцентируем внимание на том, что указанный в части 2 статьи 23 Закона № 47-IHC перечень структурных единиц предусматривает отдельные меры социальной поддержки (льготы, привилегии, гарантии) ветеранов войны, которые направлены на обеспечение облегчение условий их жизнедеятельности и, следовательно, повышения качества их жизни. Считаем, что реализация такой общественно-значимой задачи должна сопровождаться определенностью всех аспектов соответствующей модели правового регулирования, в том числе и момента возникновения у ветеранов права на указанные меры социальной поддержки.
В то же время действующая редакция части 2 статьи 23 Закона № 47-IHC, как и редакция, предложенная разработчиком, при определении момента вступления в силу соответствующих положений, предусматривает использование таких общих и неоднозначных конструкций как «принятие законодательства о бюджетном процессе, налогового законодательства …». Как результат для правоприменителя становится сложным предсказать момент вступления в силу положений, регламентирующих столь значимые для граждан и общества в целом правоотношения. В частности, возникает вопрос относительно вступления в силу льгот, указанных в части 2 статьи 23 Закона № 47-IHC в связи с принятием Закона Донецкой Народной Республики от 25.12.2015 № 99-IHC «О налоговой системе», который составляет основу налогового законодательства.
Ситуация осложняется еще и тем, что в заключительных и переходных положениях к Закону № 47-IHC нет указания на сроки принятия органами исполнительной власти подзаконного законодательства, о котором идет речь в части 2 статьи 23 Закона № 47-IHC. Соответственно, существует предпосылка к затягиванию урегулирования столь важных вопросов на неопределенный срок.
В связи с этим является очевидной необходимость в более четком определении момента, с которого у государства возникают социальные обязательства в отношении ветеранов.
С учетом изложенного предлагаем пункт 6 статьи 1 законопроекта доработать.
В тексте законопроекта нарушены требования пункта 11, 40, 48, 106 Правил юридико-технического оформления законопроектов. С учетом изложенного предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений. Кроме того, несмотря на то, что отдельные положения законопроекта основаны на опыте российского законодателя анализируемый проект нормативного правового акта в целом не соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию своего законодательства с законодательством Российской Федерации.