В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» (далее – законопроект).
Согласно пояснительной записке к законопроекту целью его разработки является совершенствование процедуры государственной регистрации нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики и ликвидация существующих пробелов. При этом, по мнению разработчика, «необходимость в принятии изменений была выявлена в процессе правоприменения Закона Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» Министерством юстиции Донецкой Народной Республики при осуществлении государственной регистрации нормативных правовых актов».
Пунктом 2 части 1 статьи 1 законопроекта предлагается абзац второй части 2 статьи 30 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (далее – № 72-IНС) изложить в следующей редакции:
«правила и методика проведения правовой и антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов устанавливаются Советом Министров Донецкой Народной Республики, если иное не определено законами Донецкой Народной Республики».
Также предлагается исключить абзац третий части 2 статьи 30 Закона № 72-IНС, предусматривающий, что антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики.
Кроме того, разработчик регламентирует положения об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) на уровне отсылочных норм Закона № 72-IНС и подзаконного регулирования (нормативные правовые акты Совета Министров Донецкой Народной Республики). С подобным подходом нельзя согласиться по следующим основаниям.
Правоотношения, связанные с проведением антикоррупционной экспертизы должны быть установлены на уровне законодательного акта, что, во-первых, подчеркнет значимость данных отношений со стороны государства, а, во-вторых, создаст реальный механизм для их осуществления. В связи с указанным Верховный Суд Донецкой Народной Республики считает целесообразным принятие единого законодательного акта в сфере антикоррупционной экспертизы по примеру Российской Федерации.
Так, в Российской Федерации основополагающим нормативным правовым актом в сфере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является Федеральный закон Российской Федерации от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», устанавливающий правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Кроме того, в случае принятия предлагаемых разработчиком изменений велика вероятность несоблюдения основных требований к антикоррупционной экспертизе. Подобная ситуация в правоприменительной практике приводит к тому, что, например, Министерство внутренних дел Донецкой Народной Республики своими ведомственными нормативными правовыми актами осуществляет выдачу паспортов гражданина Донецкой Народной Республики.
Данные нормативные правовые акты не опубликованы, проверить их законность и обоснованность не предоставляется возможным.
На основании изложенного предлагаем пункт 2 части 1 статьи 1 законопроекта исключить.
Пунктом 3 части 1 статьи 1 законопроекта предлагается часть 1 статьи 37 Закона № 72-IНС изложить в следующей редакции:
«Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, которые принимаются (издаются) органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами, затрагивающие социально-экономические, политические, личные и другие права, свободы и законные интересы граждан, провозглашенные и гарантированные Конституцией и законами Донецкой Народной Республики, а также устанавливающие новый или изменяющие, дополняющие или отменяющие существующий организационно-правовой механизм их реализации; являющиеся обязательными для всех органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, не входящих в сферу управления органа, издавшего нормативный правовой акт».
Буквальный анализ предлагаемой разработчиком редакции части 1 статьи 37 Закона № 72-IНС позволяет прийти к выводу, что под «иными уполномоченными органами» следует понимать все правотворческие органы, в том числе, Верховный Суд Донецкой Народной Республики, Генеральную прокуратуру Донецкой Народной Республики, а также Народный Совет Донецкой Народной Республики. В то же время сама процедура государственной регистрации нормативных правовых актов предполагает осуществление указанных действий лишь в отношении актов органов исполнительной власти. Например, в Российской Федерации согласно Указу Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 иПостановлениюПравительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющиегосударственную тайну, илисведенияконфиденциального характера, принятые (изданные) исключительно федеральными органами исполнительной власти.
В связи с указанным предлагаем в редакции пункта 3 части 1 статьи 1 законопроекта конструкцию «иными уполномоченными органами исключить».
Пунктом 5 части 1 статьи 1 законопроекта предлагается статью 44 Закона № 72-IНС изложить в следующей редакции:
«Нормативные правовые акты вступают в силу одновременно на всей территории Донецкой Народной Республики по истечении 10 дней после дня их официального опубликования (обнародования), если иное не установлено законодательством Донецкой Народной Республики или самим нормативным правовым актом, но не ранее даты официального опубликования нормативного правового акта.
2. Законы вступают в силу со дня официального опубликования (обнародования), если иное не установлено самим законом».
Следует отметить, что предлагаемая к дополнению редакция части 2 статьи 44 Закона № 72-IНС дублирует конституционное предписание, предусмотренное в части 4 статьи 73 Конституции Донецкой Народной Республики. Кроме того, в контексте предлагаемой редакции статьи 44 Закона № 72-IНС у правоприменителя может сложиться ложное представление о противопоставлении закона и нормативного правового акта ввиду установления различного общего правила вступления в силу. В то же время согласно пункту 7 части 1 статьи 1 Закона № 72-IНС закон является нормативным правовым актом. В связи с указанным предлагаем:
1) абзац 1 пункта 5 части 1 статьи 1 законопроекта перед конструкцией «нормативные правовые акты» дополнить словом «Подзаконные»;
2) абзац 2 пункта 5 части 1 статьи 1 законопроекта исключить.
Подпунктом «б» пункта 7 части 1 статьи 1 законопроекта полномочие по осуществлению официальной систематизации нормативных правовых актов в части 2 статьи 61 Закона № 72-IНС предлагается возложить на республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции. Вместе с тем анализируя предлагаемую редакцию рассматриваемой нормы необходимо подчеркнуть, что официальная систематизация нормативных правовых актов в теории права имеет место в том случае, если она осуществлена непосредственно правотворческим органом, принявшим (издавшим) нормативные правовые акты, либо другим уполномоченным органом по поручению правотворческого органа. Кроме того, в силу положений рассматриваемой статьи Закона № 72-IНС систематизация нормативных правовых актов осуществляется не только путём учёта, но и в форме инкорпорации, консолидации, кодификации,
Так, к примеру, кодификация является формой систематизации нормативных правовых актов, сопровождающейся переработкой установленного ими содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений. Следствием указанной формы систематизации является принятие нового нормативного правового акта. Вместе с тем, следует акцентировать внимание, что исходя из конституционного принципа разделения властей, а также установления подведомственности органов государственной власти по принятию (изданию) нормативных правовых актов, кодификация нормативных правовых актов, в частности высшего органа законодательной власти не может входить в компетенцию Министерства юстиции Донецкой Народной Республики. Так же отметим некорректность используемой в контексте дополняемой нормы юридической конструкции «и наделен полномочиями по проведению систематизации нормативных правовых актов».
Таким образом, Верховный Суд Донецкой Народной Республики не поддерживает предлагаемую редакцию части 2 статьи 61 Закона № 72-IНС, ввиду нецелесообразности закрепления полномочия по официальной систематизации нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики исключительно за Министерством юстиции Донецкой Народной Республики .
Также следует обратить внимание на некорректность предлагаемой редакции абзаца второго части 3 рассматриваемой статьи, который разработчиком законопроекта предложено изложить в следующей редакции:
«Учет является вспомогательной формой систематизации нормативных правовых актов, заключающейся в их сборе, хранении, регистрации, расположении в определенном порядке и поддержании в контрольном состоянии для быстрого нахождения и использования.».
Так, учитывая требования части 1 статьи 25 Закона № 72-IНС относительно необходимости изложения текста нормативного правового акта, в том числе с соблюдением официально-делового стиля, предлагаем изложить абзац второй части 3 статьи 61 рассматриваемого нормативного правового акта в следующей редакции:
«Учет представляет собой деятельность по сбору, хранению, регистрации, упорядочению нормативных правовых актов и поддержанию их в контрольном состоянии».
Особого внимания заслуживают положения подпункта «б» пункта 8 части 1 статьи 1 законопроекта, предусматривающие дополнение статьи 62 Закона № 72-IНС новой частью следующего содержания:
«Органы судебной власти и органы прокуратуры, в случае издания каких-либо актов, касающихся порядка применения нормативных правовых актов, действующих на территории Донецкой Народной Республики, либо изменения порядка применения нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, обязаны в срок не позднее пяти рабочих дней со дня издания таких актов направлять копии соответствующих актов, заверенные в установленном законодательством Донецкой Народной Республики порядке, в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, для последующего размещения в Государственной информационной системе нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики».
Прежде всего отмечаем, что в рамках избранного Донецкой Народной Республикой курса на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации первоочередной задачей является принятие нормативных правовых актов, максимально ориентированных на законодательный опыт Российской Федерации с учетом последующей адаптации к местным реалиям. В Российской Федерации предлагаемые разработчиком в подпункте «б» пункта 8 части 1 статьи 1 обязанности на суды и органы прокуратуры не возлагаются.
Кроме того, учитывая предмет правового регулирования Закона № 72-IНС, в который входит определение понятия, видов и форм нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Донецкой Народной Республике, установление их юридической силы и соотношения между собой, общего порядка их подготовки, оформления, экспертизы, принятия (издания), опубликования (обнародования), вступления в силу, толкования, учёта и систематизации; основ реализации и мониторинга правоприменения нормативных правовых актов; порядка преодоления и устранения коллизий и пробелов в правовом регулировании, ответственности в сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов возложение на суды и органы прокуратуры каких-либо обязанностей непосредственно несвязанных с осуществлением их функций является недопустимым.
Также, исходя из редакции предлагаемой к дополнению части остаётся непонятным о каких именно «актах, касающихся порядка применения нормативных правовых актов, действующих на территории Донецкой Народной Республики, либо изменения порядка применения нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики» идет речь. Буквальный анализ предлагаемой редакции позволяет прийти к выводу о том, что под категорию «какие-либо акты, касающиеся порядка применения нормативных правовых актов, действующих на территории Донецкой Народной Республики» подпадают и акты, не являющиеся нормативно правовыми, в том числе, акты толкования права (информационные письма, постановления Пленума Верховного Суда Донецкой Народной Республики). Кроме того, используемая конструкция «изменение порядка применения нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики» полностью охватывается конструкцией «порядок применения нормативных правовых актов, действующих на территории Донецкой Народной Республики».
С учетом вышеуказанного предлагаем подпункт «б» пункта 8 части 1 статьи 1 законопроекта исключить.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать данный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.