В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О защите прав потребителей» (далее – законопроект).
Согласно пояснительной записке к законопроекту он разработан с учетом практики применения Закона Донецкой Народной Республики от 05.06.2015 № 53-IHC «О защите прав потребителей» (далее – Закон № 53-IHC) и направлен на усовершенствование его положений.
Проведенный анализ законопроекта показал наличие в нем ряда положительных моментов. В частности, как позитивный момент следует отметить изложение статьи 23 Закона № 53-IHC в принципиально новой редакции, что позволит устранить существующие проблемы, связанные с неоднозначным толкованием и применением положений данной статьи Закона № 53-IHC. Разработчик законопроекта при установлении мер ответственности за нарушение законодательства о защите прав потребителей отошел от существующей ныне модели, предполагающей дифференциацию штрафных санкций в зависимости от того ведет либо нет субъект хозяйствования обязательный учет доходов и расходов.
В правоприменительной практике выработалась правовая позиция, что субъектами хозяйствования, которые не ведут обязательный учет доходов и расходов являются соответственно физические лица-предприниматели и юридические лица, избравшие для себя упрощенную систему налогообложения.
Вместе с тем, системный анализ положений Закона Донецкой Народной Республики от 25.12.2015 № 99-IHC «О налоговой системе» (далее – Закон № 99-IHC) позволяет прийти к следующим выводам.
Категории «плательщики упрощенного налога» и «субъекты хозяйствования, которые в соответствии с законом не ведут обязательный учет доходов и расходов» не тождественны. Данный вывод основывается на отсутствии в действующем законодательстве Донецкой Народной Республики дефиниции термина «субъекты хозяйствования, которые в соответствии с законом не ведут обязательный учет доходов и расходов», а также на предписаниях Закона № 99-IHC, устанавливающих, что плательщики упрощенного налога вне зависимости от группы, должны вести книгу учета доходов. При этом плательщики ІІ группы упрощенного налога также обязаны при ведении книги учета доходов подтвердить первичными документами хозяйственные операции, отраженные в такой книге.
В связи с этим, следует полностью поддержать изменение разработчиком подхода при изложении статьи 23 Закона № 53-IHC.
Вместе с тем установлено, что законопроект содержит ряд существенных недостатков, связанных, прежде всего, с недостаточной адаптацией положений законопроекта к реалиям Донецкой Народной Республики, обусловленной фрагментарностью и противоречием действующего законодательства Донецкой Народной Республики, а также спецификой осуществления государственной власти и особенностями осуществления правосудия в Донецкой Народной Республике.
Подпунктом «а» пункта 2 части 1 статьи 1 законопроекта предлагается статью 1 Закона № 53-IHC дополнить понятием «срок годности (гарантийный срок хранения)».
Обращаем внимание на то, что содержание понятия, предлагаемое разработчиком, фактически дублирует определение понятия, предусмотренного в пункте 18 статьи 1 Закона № 53-IHC«срок годности – срок, определенный нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики, нормативными документами, условиями договора, в течение которого в случае соблюдения соответствующих условий хранения и (или) эксплуатации или потребления продукции ее качественные показатели и показатели безопасности должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, нормативных документов и условиям договора».
Кроме того, определение понятия «гарантийный срок» закреплено в пункте 3 статьи 1 Закона № 53-IHC. В связи с этим предлагаем подпункт «а» пункта 2 части 1 статьи 1 законопроекта исключить.
Подпунктом «б» пункта 2 части 1 статьи 1 законопроекта, в частности, предлагается дополнить статью 1 Закона № 53-IHC пунктом 28 следующего содержания: «предписание – обязательное для выполнения письменное требование должностного лица специально уполномоченного органа в сфере защиты прав потребителей и его территориальных органов к субъекту хозяйствования по устранению нарушений законодательства, которое подлежит выполнению в срок, указанный в нем».
Вместе с тем, аналогичное понятие содержится в абзаце 2 части 16 статьи 7 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 76-IHC «О хозяйственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» (далее – Закон № 76-IHC), который распространяется на все органы государственного надзора, в том числе на отношения, которые возникают у субъектов хозяйственной деятельности в сфере налоговых, валютных, таможенных, бюджетных, банковских, трудовых и иных отношений, пенсионного и социального страхования.
В связи с этим считаем целесообразным предлагаемую разработчиком к дополнению редакцию пункта 28 статьи 1 Закона № 53-IHC исключить.
Также акцентируем внимание на нецелесообразность дополнения Закона № 53-IHC пунктом 29, предусматривающего следующее «документ о качестве и безопасности пищевых продуктов – документ (с указанием наименования и адреса предприятия-изготовителя; наименования и вида продукта; даты изготовления; массы/объема партии; номера партии и даты отгрузки; соответствия продукта требованиям нормативных и технических документов; срока годности; условия хранения; обозначения стандарта, в соответствии с которыми изготовлен продукт) в котором изготовитель удостоверяет соответствие качества и безопасности каждой партии пищевых продуктов требованиям нормативных правовых актов, технических нормативных правовых актов, иным нормативным документам».
Следует отметить, что в Донецкой Народной Республике принят и действует Закон Донецкой Народной Республики от 08.04.2016 № 120-IHC «О безопасности и качестве пищевых продуктов» (далее – Закон № 120-IHC), в котором в статье 30, в частности, содержится перечень документов, подтверждающих происхождение, безопасность для здоровья человека и качество пищевых продуктов, которые производятся в Донецкой Народной Республике и (или) импортируются и (или) экспортируются. При этом в статье 1 Закона № 120-IHC даны определения таких документов.
В связи с этим предлагаемую разработчиком к дополнению редакцию пункта 29 статьи 1 Закона № 53-IHC исключить.
Также, подпунктом «б» пункта 2 части 1 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить статью 1 Закона № 53-IHC пунктом 30 следующего содержания: «разумный срок – срок предусматривающий время, достаточное, с учетом конкретных обстоятельств, для совершения определенных действий».
Следует отметить, что дефиниция данного понятия содержит признаки, которые по своей сути являются оценочными, что не позволит однозначно применять данное предписание на практике. В связи с этим представляется целесообразным применить подход российского законодателя, который, не закрепляя в Законе Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» легального понятия разумного срока, оставляет его толкование на усмотрение правоприменителя, в частности, суда.
В связи с этим считаем целесообразным исключить предлагаемую разработчиком редакцию пункта 30 статьи 1 Закона № 53-IHC.
Пунктом 3 части 1 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить часть 2 статьи 6 Закона № 53-IHC абзацем следующего содержания: «Введение в оборот и реализация продукции без документов, подтверждающих надлежащее качество запрещено».
В Российской Федерации и ряде других государств сертификат соответствия нужен в том случае, если товар отражен в перечне продукции, подлежащей обязательной сертификации. Так, в Российской Федерации действует единый перечень товаров, соответствие которых может быть подтверждено сертификатом соответствия и декларацией о соответствии, то есть,перечень продукции подлежащей обязательной сертификации.
Номенклатура разбита на два раздела - в первом перечислены товары, на которые в обязательном порядке нужно получать сертификат соответствия. Во втором перечне отражена продукция, которая подлежит обязательному декларированию. Следовательно, необходимость сертификата соответствия или декларации, возможно определить из анализа перечня. Если продукция содержится в первом списке - необходим сертификат соответствия. Если во втором - оформляется декларация о соответствии.
В том случае, если товар не отражен ни в первом, ни во втором, то продукция не подлежит сертификации и декларированию. Производитель или импортер может в таком случае оформить добровольный сертификат соответствия или разъяснительное письмо о том, что продукция не подлежит сертификации. Данные письма также выдает орган по сертификации.
Кроме того, в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 27 Закона № 53-IHC к полномочиям специально уполномоченного органа в сфере защиты прав потребителей относится установление запрета субъектам хозяйствования на реализацию потребителям продукции ввезенной на территорию Донецкой Народной Республики без документов, подтверждающих ее надлежащее качество. В связи с этим предлагаем пункт 3 части 1 статьи 1 законопроекта исключить.
Также обращаем внимание на то, что увеличение в ряде случаев штрафных санкций пунктом 9 части 1 статьи 1 законопроекта требует дополнительного согласования с органами исполнительной власти, в частности, с Министерством экономического развития Донецкой Народной Республики и Министерством финансов Донецкой Народной Республики для достижения баланса интересов между наполнением Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики с одной стороны, и созданием благоприятных условий деятельности субъектов предпринимательской деятельности – с другой.
Следует акцентировать внимание на предлагаемый к дополнению пункт 16 части 1 статьи 23 Закона № 53-IHC, изложенный в подпункте «д» пункта 9 части 1 статьи 1 законопроекта, предусматривающий следующее: «изготовление или реализация фальсифицированной продукции, - в размере трехсот процентов стоимости изготовленной полученной для реализации партии товара, но не менее пятидесяти необлагаемых минимумов доходов граждан».
Согласно пункту 22 статьи 1 Закона № 53-ІНС «фальсифицированная продукция – продукция, изготовленная с нарушением технологии или неправомерным использованием знака для товаров и услуг, или копированием формы, упаковки, внешнего оформления, а так же неправомерным воспроизведением товара другого лица».
Следует отметить, что необходимость в закреплении данного состава правонарушения отсутствует, поскольку соответствующие правоотношения уже урегулированы положениями (статьями) Кодекса Украины об административных правонарушениях, который согласно части 2 статьи 86 Конституции Донецкой Народной Республики действует на территории Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного считаем целесообразным предлагаемую разработчиком редакцию пункта 16 части 1 статьи 23 Закона № 53-IHC исключить.
Также обращаем внимание на то, что предлагаемая к дополнению редакция пункта 17 части 1 статьи 23 Закона № 53-IHC, изложенная в подпункте «д» пункта 9 части 1 статьи 1 законопроекта, а именно: «ведение нечестной предпринимательской практики (деятельности, вводящей потребителей в заблуждение или являющейся агрессивной), - в размере ста процентов от стоимости полученной для реализации партии товара, выполненной работы, предоставленной услуги, но не менее пятисот необлагаемых минимумов доходов граждан» содержит обобщенные предписания, что создаст предпосылки для злоупотребления должностными лицами Инспекции по защите прав потребителей Донецкой Народной Республики своими полномочиями.
Так, часть 1 статьи 19 Закона № 53-IHC устанавливает, что нечестная предпринимательская практика включает:
1) совершение действий, которые квалифицируются законодательством Донецкой Народной Республики как проявление недобросовестной конкуренции;
2) любую деятельность (действия или бездействие), вводящую потребителя в заблуждение или являющуюся агрессивной.
Части 4 и 5 статьи 19 Закона № 53-IHC закрепляют, что агрессивной считается предпринимательская практика, которая фактически содержит элементы принуждения, приставания или ненадлежащего влияния и существенно влияет или может повлиять на свободу выбора или поведение потребителя относительно приобретения продукции. Как агрессивные запрещаются такие формы предпринимательской практики:
1) создание впечатления, что потребитель не может оставить помещение продавца (исполнителя) без заключения договора или осуществления оплаты;
2) осуществление длительных и (или) периодических визитов к жилью потребителя, несмотря на требование потребителя о прекращении таких действий или оставления жилья;
3) осуществление постоянных телефонных, факсимильных, электронных или иных сообщений без согласия потребителя;
4) требование оплаты продукции, поставленной продавцом (исполнителем), если потребитель не давал прямого и недвусмысленного согласия на ее приобретение.
Учитывая данные обстоятельства, рекомендуем исключить предлагаемую разработчиком редакцию пункта 17 части 1 статьи 23 Закона № 53-IHC.
Кроме того, несмотря на то, что оценка практики применения правовых норм, а также перспектив дальнейшего развития законодательной базы Донецкой Народной Республики не являются предметом данного заключения, считаем необходимым акцентировать внимание на следующих обстоятельствах.
В настоящее время ведется активная работа по разработке проекта Гражданского кодекса Донецкой Народной Республики (далее - проект ГК) основанного на положениях российского законодательства, в частности, предполагается заимствование российской модели регламентации правового статуса юридических лиц. Принятие проекта ГК согласно Повестке дня очередной весенней сессии 2018 года Народного Совета Донецкой Народной Республики І созыва, утвержденной Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 22.12.2017 № I-934П-НС, планируется на текущей сессии Народного Совета Донецкой Народной Республики. Данный факт предполагает необходимость внесения изменений во многие законодательные акты Донецкой Народной Республики, основанные на положениях украинского законодательства, в частности, в Закон № 53-IHC.
Также отмечаем, что в настоящее время на базе Комитета Народного Совета Донецкой Народной Республики по уголовному и административному законодательству создана рабочая группа по обсуждению проекта закона № 351-ВС «Кодекс об административных правонарушениях Донецкой Народной Республики» (далее – проект Кодекса). В рамках работы указанной рабочей группы принято фундаментальное решение о необходимости полной кодификации всех составов административных правонарушений в единый нормативный правовой акт – Кодекс об административных правонарушениях. Соответственно, составы административных правонарушений, ныне закрепленные в Законе № 53-ІНС, в дальнейшем должны найти свое отражение в проекте Кодекса, что будет соответствовать, помимо прочего, избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
Так, правовые нормы, устанавливающие ответственность за совершение правонарушений в сфере защиты прав потребителей нашли свое отражение в главе 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» проекта Кодекса.
Кроме того, необходимо подчеркнуть определяющее значение закрепления и применения единого порядка при разрешении вопроса об административной ответственности для обеспечения должного соблюдения всеми субъектами основополагающих принципов законодательства об административных правонарушениях. Таким образом, сущность административной ответственности, а также виды административных правонарушений, процедура, иные особенности рассмотрения соответствующей категории дел обязаны быть закреплены исключительно в кодифицированном нормативном правовом акте Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях.
Подпунктом «г» пункта 10 части 1 статьи 1 законопроекта предлагается пункт 12 части 1 статьи 27 Закона № 53-IHC дополнить положениями устанавливающими, что специально уполномоченный орган в сфере защиты прав потребителей имеет право не только рассматривать дела об административных правонарушениях, но и непосредственно фиксировать их, составлять протоколы об административных правонарушениях.
Как указывалось выше, процедура и иные особенности рассмотрения соответствующей категории дел обязаны быть закреплены исключительно в кодифицированном нормативном правовом акте Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях. Так, предлагаемые к дополнению положения уже нашли свое отражение в статье 753 «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях» проекта Кодекса. На основании изложенного предлагаем пункт 12 части 1 статьи 27 Закона № 53-IHC оставить без изменений.
Пунктом 11 статьи 1 законопроекта предлагается Закон № 53-IHC дополнить статьями 27-1 «Плановые проверки субъектов хозяйствования», 27-2 «Внеплановые проверки субъектов хозяйствования», 27-3 «Порядок проведения плановой и внеплановой проверки специально уполномоченным органом в сфере защиты прав потребителей», тем самым разработчик стремится вывести Инспекцию по защите прав потребителей Донецкой Народной Республики из-под сферы действия Закона Донецкой Народной Республики № 76-IHC, закрепив механизм проведения проверок субъектов хозяйствования, а также полномочия Инспекции по защите прав потребителей Донецкой Народной Республики при осуществлении проверок, непосредственно в законопроекте. Подобный подход является неоднозначным и требует дополнительного согласования с органами исполнительной власти, а также с Главой Донецкой Народной Республики.
Кроме того, в законопроекте нарушены требования пунктов 11, 48, 66 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утвержденных Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19.02.2016 № I-494П-НС. С учетом вышеуказанного предлагаем законопроект привести в соответствие с предписаниями указанного нормативного правового акта.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учётом указанных замечаний и предложений.