В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в статью 78 Закона Донецкой Народной Республики «Об образовании» (далее – законопроект).
Целью законопроекта является усовершенствование образовательной системы Донецкой Народной Республики в части расширения полномочий Республиканских органов исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные организации, осуществляющих подготовку кадров в интересах обороны и безопасности Донецкой Народной Республики, обеспечения законности и правопорядка.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Актом о провозглашении государственной самостоятельности Донецкой Народной Республики от 07.04.2014, Декларацией о суверенитете Донецкой Народной Республики от 07.04.2014, Конституцией Донецкой Народной Республики закрепляется официальное название государства, а именно Донецкая Народная Республика. В связи с тем, что название государства в законопроекте было употреблено в некорректной форме, предлагаем по тексту законопроекта слово «Республики» заменить словами «Донецкой Народной Республики».
Также отметим, что анализ пункта 1 статьи 1 законопроекта позволяет прийти к выводу, что часть 10 статьи 78 Закона Донецкой Народной Республики от 19.06.2015 № 55-IHC «Об образовании» (в редакции от 04.03.2016) (далее – Закон № 55-IHC) не излагается в новой редакции, а дополняется соответствующими пунктами. Таким образом, пункт 1 статьи 1 законопроекта противоречит требованиям пункта 106 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 № I-494П-НС (далее – Правила юридико-технического оформления законопроектов).
На основании изложенного предлагаем положения пункта 1 статьи 1 законопроекта привести в соответствие с требованиями Правил юридико-технического оформления законопроектов.
В пункте 1 статьи 1 законопроекта пунктом 2 предлагаемой редакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC предусмотрено, что «государственные органы, указанные в части 1 настоящей статьи определяют порядок создания, реорганизации и ликвидации образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в интересах обороны и безопасности Республики».
Обращаем внимание, что пунктом 5 части 1 статьи 6 Закона № 55-IHC предусмотрено, что к полномочиям республиканского органа исполнительной власти, обеспечивающего формирование и реализацию государственной политики в сфере образования и науки относится создание, реорганизация, ликвидация государственных образовательных организаций.
Частью 5 статьи 20 Закона № 55-IHC закреплено, что государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная республиканским органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование и реализацию государственной политики в сфере образования и науки. Согласно части 1 статьи 78 Закона № 55-IHC «подготовка кадров в интересах обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка осуществляется путем реализации основных и дополнительных профессиональных образовательных программ и основных программ профессионального обучения в республиканских государственных организациях, осуществляющих образовательную деятельность и находящихся в ведении республиканских органов исполнительной власти…».
Исходя из изложенного, можно прийти к выводу, что полномочия по созданию, реорганизации, ликвидации государственных образовательных организаций принадлежат республиканскому органу исполнительной власти, обеспечивающего формирование и реализацию государственной политики в сфере образования и науки, тогда как за государственными органами, указанными в части 1 статьи 78 Закона № 55-IHC закрепляется только право управления такими образовательными организациями. В связи с вышеизложенным предлагаем из пункта 1 статьи 1 законопроекта предлагаемую редакцию пункта 2 части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC исключить.
Пунктами 3, 7 предлагаемой редакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC предусмотрено, что государственные органы, указанные в части 1 статьи 78 Закона № 55-IHC (далее – государственные органы):
«3) организуют и координируют материально-техническое обеспечение развития образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в интересах обороны и безопасности Республики, обеспечения законности и правопорядка;
7) устанавливают порядок финансирования образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в интересах обороны и безопасности Республики, обеспечения законности и правопорядка, льгот и норм в отношении материального обеспечения различных категорий обучающихся, а также педагогических работников из числа гражданского персонала».
Обращаем внимание, что государственные органы, закрепленные в части 1 статьи 78 Закона № 55-IHC являются органами исполнительной власти. В соответствии с частью 1 статьи 7 Закона Донецкой Народной Республики от 24.04.2015 № 35-IHC «О системе органов исполнительной власти в Донецкой Народной Республике» (в редакции от 24.06.2016) финансируются за счёт средств Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики.
Кроме того, согласно подпунктам 3, 5, 16 пункта 15.4 Положения о Министерстве финансов Донецкой Народной Республики, утверждённого Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 22.07.2015 № 13-33 к полномочиям Министерства финансов Донецкой Народной Республики относится доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств республиканского бюджета показателей сводной бюджетной росписи в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования; методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов; согласование смет и штатных расписаний республиканских органов исполнительной власти, государственных администраций.
С учётом вышеизложенного можно прийти к выводу, что республиканские органы исполнительной власти, в ведении которых находятся соответствующие образовательные организации должны обеспечивать их финансирование и материально-техническое обеспечение в пределах средств, выделенных на эти цели данным государственным органам. Кроме того, необходимо отметить, что вопрос о выделении средств на указанные цели должен быть предварительно согласован с Министерством финансов Донецкой Народной Республики.
В связи с этим предлагаем в пункте 1 статьи 1 законопроекта пункты 3, 7 предлагаемой редакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC доработать.
Пунктами 4, 13 предлагаемой редакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC предусмотрено, что государственные органы:
«4) разрабатывают и утверждают положения об образовательных организациях, осуществляющих подготовку кадров в интересах обороны и безопасности Республики, обеспечения законности и правопорядка;
13) издают нормативные правовые акты, в рамках компетенции, установленной законодательством Донецкой Народной Республики, в области подготовки кадров в интересах обороны и безопасности Республики, обеспечения законности и правопорядка».
Отметим, что в соответствии с частью 5 статьи 78 Закона № 55-IHC «управление государственной образовательной организацией, находящейся в ведении государственных органов, указанных в части 1 настоящей статьи, осуществляется в соответствии законами, общевоинскими уставами Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики и нормативными правовыми актами государственного органа, в ведении которого находится соответствующая образовательная организация».
Таким образом, можно прийти к выводу, что положения пунктов 4, 13 предлагаемой редакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC уже охватываются частью 5 статьи 78 Закона № 55-IHC. В связи с этим предлагаем из пункта 1 статьи 1 законопроекта пункты 4, 13 предлагаемой реакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC исключить.
Пунктом 6 предлагаемой редакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC предусмотрено, что государственные органы: «устанавливают квалификационные требования к военно-профессиональной подготовке, специальной профессиональной подготовке выпускников образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в интересах обороны и безопасности Республики, обеспечения законности и правопорядка».
Отметим, что частью 2 статьи 78 Закона № 55-IHC закреплено, что «основные профессиональные образовательные программы, реализуемые в интересах обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка в республиканских государственных образовательных организациях, находящихся в ведении республиканских государственных органов, указанных в части 1 настоящей статьи, разрабатываются на основе требований, предусмотренных настоящим Законом, а также квалификационных требований к военно-профессиональной подготовке, специальной профессиональной подготовке выпускников. Указанные квалификационные требования устанавливаются республиканским органом исполнительной власти, в ведении которого находятся соответствующие образовательные организации». Таким образом, статьёй 78 Закона № 55-IHC уже установлено, что квалификационные требования, в частности к подготовке выпускников, устанавливаются республиканским органом исполнительной власти, в ведении которого находятся соответствующие образовательные организации.
В соответствии с частью 4 статьи 29 Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (в редакции от 24.06.2016) повторное изложение текста статьи (пункта) нормативного правового акта в других статьях (пунктах) этого же нормативного правового акта недопустимо. На основании изложенного предлагаем из пункта 1 статьи 1 законопроекта пункт 6 предлагаемой редакции статьи 78 Закона № 55-IHC исключить.
В пункте 9 предлагаемой редакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC указано, что государственные органы «осуществляют информационное и научно-методическое обеспечение образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в интересах обороны и безопасности Республики, обеспечения законности и правопорядка, а также участвует в разработке учебных планов, программ, издает учебную литературу и учебные пособия».
В то же время частью 3 статьи 78 Закона № 55-IHC предусмотрено, что примерные основные программы профессионального обучения, примерные дополнительные профессиональные программы в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка разрабатываются и утверждаются республиканским органом исполнительной власти, в интересах которого осуществляется профессиональное обучение или дополнительное профессиональное образование. Согласно пункту 17 части 1 статьи 2 Закона № 55-IHC «образовательная программа – комплекс основных характеристик образования (объем и содержание, которые представлены в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, планируемые результаты), организационно-педагогических условий, форм аттестации, а также оценочных и методических материалов». Таким образом, положения пункта 9 предлагаемой редакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC охватываются частью 3 статьи 78 Закона № 55-IHC.
В связи с этим предлагаем из пункта 1 статьи 1 законопроекта пункт 9 предлагаемой редакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC исключить.
Пунктом 12 предлагаемой редакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC предусмотрено, что государственные органы «формируют ведомственные органы контроля за исполнением законодательства в области подготовки кадров в интересах обороны и безопасности Республики, обеспечения законности и правопорядка, а также за соблюдением квалификационных требований к военно-профессиональной, специально профессиональной подготовке кадров в интересах обороны и безопасности Республики, обеспечения законности».
Обращаем внимание, что формирование ведомственных органов контроля за исполнением законодательства в области подготовки кадров в интересах обороны и безопасности Донецкой Народной Республики, обеспечения законности и правопорядка может повлечь увеличение нагрузки на Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики в виду необходимости предоставления таким органам соответствующего материально-технического обеспечения. В связи с этим положения пункта 12 предлагаемой редакции части 10 статьи 78 Закона № 55-IHC предварительно необходимо согласовать с Министерством финансов Донецкой Народной Республики.
В пункте 2 статьи 1 законопроекта предлагается статью 78 Закона № 55-IHC дополнить частью 11 следующего содержания:
«Реализация профессиональных образовательных программ подготовки кадров в интересах обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка обеспечивает непрерывное совершенствование профессиональных знаний и навыков в течение всей жизни, а также постоянное повышение профессионального уровня и расширение квалификации».
Пунктом 10 части 1 статьи 1 Закона № 72-IНС предусмотрено, что норма права – общеобязательное формально-определенное правило поведения, установленное и обеспеченное обществом, гарантируемое государством, закрепленное и опубликованное в официальных письменных актах, направленное на регулирование общественных отношений путем определения прав и обязанностей их участников.
Исходя из анализа пункта 2 статьи 1 законопроекта, можно прийти к выводу, что данный пункт не содержит норм права и не направлен на регулирование отношений, на которые распространяется действие Закона № 55-IHC.
В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 25 Закона № 72-IНС установлено, что в тексте нормативного правового акта не допускается употребление нечетких словосочетаний, обобщенных рассуждений, восклицаний и призывов, образных сравнений, эпитетов, метафор. В связи с этим предлагаем пункт 2 статьи 1 законопроекта исключить.
Пунктом 3 статьи 1 законопроекта предлагается статью 78 Закона № 55-IHC дополнить частью 12 следующего содержания:
«Примерные дополнительные профессиональные образовательные программы по подготовки кадров в интересах обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка разрабатываются и утверждаются государственными органами, указанными в части 1 настоящей статьи».
Обращаем внимание, что указанные положения уже закреплены в части 3 статьи 78 Закона № 55-IHC. В связи с этим и во исполнение требований части 4 статьи 29 Закона № 72-IНС предлагаем пункт 3 статьи 1 законопроекта исключить.
Кроме того, анализ положений законопроекта выявил нарушения пунктов 39, 99 Правил юридико-технического оформления законопроектов, в связи с чем предлагаем статью 1 законопроекта привести в соответствие с требованиями Правил юридико-технического оформления законопроектов.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики предлагает доработать представленный законопроект с учётом указанных замечаний и предложений.