В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен и проанализирован проект закона Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в Закон Донецкой Народной Республики «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – законопроект).
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предлагается по тексту Закона Донецкой Народной Республики от 20.02.2015 № 11 – IHC«О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон № 11 – IHC) слова «в области» заменить словами «в сфере»; слова «муниципальные органы» заменить словами «органы местного самоуправления» в соответствующих падежах, что является недопустимым ввиду предписаний пункта 96 Правил юридико-технического оформления законопроектов, утверждённых Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19 февраля 2016 года № I-494П-НС (далее - Правила юридико-технического оформления законопроектов).
Далее, пунктом 2 статьи 1 законопроекта предлагается статью 1 Закона № 11 – IHC дополнить определениями понятий «восстановительные работы», «информирование населения о чрезвычайных ситуациях», «защита населения в чрезвычайных ситуациях», «объект жизнеобеспечения населения в чрезвычайной ситуации», «объект надзора», «органы управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», «опасное природное явление» и «стихийное бедствие».
Обращаем внимание, что в законопроекте должны быть даны определения используемых технических, научных и специальных терминов, при условии, что данные термины не были ранее определены в законодательстве.
Ввиду того, что ни в тексте законопроекта, ни в положениях Закона № 11 – IHC понятия «восстановительные работы» и «опасное природное явление» не используются, считаем целесообразным исключить их из пункта 2 законопроекта.
В абзаце 9 пункта 2 статьи 1 законопроекта изложено определение понятия «стихийное бедствие - природное явление, которое действует с большой разрушительной силой, причиняет значительный вред территории, на которой происходит, нарушает условия жизнедеятельности населения, наносит материальный ущерб».
Верховный Суд Донецкой Народной Республики полагает, что стихийное бедствие следует рассматривать не только как природное явление, которое причиняет значительный вред территории, нарушает условия жизнедеятельности населения и наносит материальный ущерб, а еще и как разрушительное природное и (или) природно-антропогенное явление или процесс, в результате которого может возникнуть или возникла угроза жизни и здоровью людей, произойти разрушение или уничтожение материальных ценностей, необратимые изменения окружающей среды и условий жизни, деятельности населения.
Аналогичной позиции придерживается Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации излагая рассматриваемое определение понятия на своем официальном сайте: «http://www.mchs.gov.ru». В связи с этим предлагаем в пункте 2 статьи 1 законопроекта определение понятия «стихийное бедствие» доработать.
Необходимо отметить, что оформление структурных единиц в пунктах 3, 4, 7 - 9 статьи 1 законопроекта не соответствует требованиям пунктов 38 – 40, 65 Правил юридико-технического оформления законопроектов.
Пунктом 4 статьи 1 законопроекта предлагается статью 11 Закона № 11 – IHC изложить в новой редакции. Обращаем внимание, что разработчик в пункте 9 части 1 предлагаемой редакции статьи неверно использует наименование республиканского органа исполнительной власти. Так, в соответствии с пунктом 1 Положения «О Министерстве по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Донецкой Народной Республики», утверждённого Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 10.03.2017 № 3-61, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Донецкой Народной Республики является республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, а также по государственному надзору и контролю в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной, ядерной и радиационной безопасности, гидрометеорологической деятельности, безопасности людей на водных объектах и горных предприятиях, работы с гуманитарной помощью.
В целях приведения к единству терминологии используемой в текстах нормативных правовых актах Донецкой Народной Республики, предлагаем пункт 4 законопроекта доработать. Аналогичное замечание относится и к пунктам 5 – 8 статьи 1 законопроекта.
Пунктом 5 статьи 1 законопроекта предлагается статью 12 Закона № 11 – IHC изложить в новой редакции. Так, в пункте 16 части 1 предлагаемой редакции содержится конструкция «нормативный технический документ». Учитывая, что Законом Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 № 72-IНС «О нормативных правовых актах» (с изменениями от 24.06.2016) (далее – Закон № 72 – IНС) не закреплено такое понятие как «нормативные технические документы», а в пункте 18 части 1 статьи 1 вышеуказанного Закона дано определение понятию «технические нормативные правовые акты», предлагаем в пункт 5 статьи 1 законопроекта привести в соответствие с действующим законодательством Донецкой Народной Республики.
Пунктом 6 статьи 1 законопроекта предлагается пункт «к» статьи 15 Закона № 11 – IНС изложить в новой редакции. Однако, исходя из содержания предлагаемой разработчиком редакции становится очевидным, что внесение изменений распространяется не только на пункт «к» статьи 15 Закона № 11 – IНС, но и на другие структурные единицы указанного Закона. Согласно пункту 94 Правил юридико-технического оформления законопроектов, вносимые в закон изменения должны излагаться последовательно (постатейно) с указанием конкретной структурной единицы, в которую вносятся изменения. В связи с этим предлагаем указанную структурную единицу законопроекта привести в соответствие с положениями Правил юридико-технического оформления законопроектов.
Далее, обращаем внимание на пункт 8 статьи 1 законопроекта, которым предлагается дополнить Закон № 11 – IНС главой 41 «Надзор в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций».
В первую очередь следует отметить, что положения о государственном надзоре в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций уже закреплены в статье 29 Закона № 11 – IНС, действие которой не утратит силу в случае принятия законопроекта.
Особого внимания также заслуживает предлагаемая к дополнению Закона № 11-IНС статья 223 «Ответственность за нарушение требований защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций», которой предусмотрены положения о порядке привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности за нарушение установленных требований защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Немаловажным будет указать, что определение особенностей привлечения лиц к административной ответственности не входит в предмет регулирования рассматриваемого проекта нормативного правового акта. В предмет регулирования анализируемого законопроекта может входить установление действенных механизмов и способов выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений, однако, никак не регламентирование оснований и условий привлечения лиц к административной ответственности.
Более того, учитывая избранный Донецкой Народной Республикой курс на гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Российской Федерации, следует указать, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ) в статье 1 целенаправленно включил в систему законодательства об административных правонарушениях лишь КоАП РФ и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Российским законодателем в части 1 статьи 1.3 КоАП РФ также установлен предмет ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, к которому относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Закрепив вышеуказанные предписания, российский законодатель заблаговременно и целенаправленно предусмотрел императив, который не допускает принятия специальных законодательных актов, регулирующих отношения в отдельных сферах деятельности, которыми могут быть установлены правила привлечения к административной ответственности и виды административных правонарушений.
Верховный Суд Донецкой Народной Республики подчеркивает определяющее значение закрепления и применения единого порядка при разрешении вопроса об административной ответственности, для обеспечения должного соблюдения всеми субъектами основополагающих принципов законодательства об административных правонарушениях. Таким образом, сущность административной ответственности, а также виды административных правонарушений, процедура, иные особенности рассмотрения соответствующей категории дел, в том числе и в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций обязаны быть закреплены исключительно в кодифицированном нормативном правовом акте Донецкой Народной Республики об административных правонарушениях.
На основании изложенного видится разумным исключение в пункте 8 статьи 1 законопроекта предлагаемой к дополнению статьи 223, и как следствие, исключение пункта 9 статьи 1 законопроекта, поскольку он регулирует отношения, предусмотренные статьей 223.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект и выступает за его обсуждение и принятие с учетом указанных замечаний и предложений.